MONOGRAFÍA “EL FENOMENO URBANO: ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA COMO FACTOR COMÚN DE LOS GOBIERNOS LOCALES DEL AMBA, CONSIDERANDO EL PERIODO 2010-2020”
Lic. Adrian Ortigoza
Lic.Daniell Mallea
Introducción
El Gobierno Local y Políticas Públicas plantea un objetivo pedagógico general que soslaya la intención de poner de manifiesto “la comprensión (en los estudiantes) de los elementos básicos que estructuran las cambiantes funciones de los gobiernos locales y sus políticas públicas en los procesos de la gestión urbana”[1]. Esta meta tiene imbricado entre esos elementos básicos, un factor clave intrínseco en lo que se ha dado en llamar Región AMBA (sigla que significa Área Metropolitana Buenos Aires), esto es una urbanización dinámica y local que acompaña acompasadamente la mecánica urbanística de América Latina y el Caribe, una dinámica creciente que conlleva desafíos y oportunidades para el desarrollo mismo del AMBA.
El sitio web argentina.gob.ar[2] (Ministerio de Transporte, 2021) da cuenta que la región AMBA es la zona urbana común que conforman la Ciudad de Buenos Aires y los siguientes 40 municipios de la Provincia de Buenos Aires: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz, Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, La Plata, Lomas de Zamora, Luján, Marcos Paz, Malvinas Argentinas, Moreno, Merlo, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López, y Zárate. Es decir, lo conforman tanto el Distrito Federal como un gran número de municipios de la provincia de Buenos Aires, cada jurisdicción con una esencia propia, con normas distintivas que modelan el perfil estatal de cada gobierno local, con ritmos de crecimiento distinto, disponibilidad territorial diferenciada y una propia planificación urbanística. Sin embargo, el factor común en cada jurisdicción es justamente eso: la dinámica urbana en crecimiento.
Acorde a lo expuesto, desde hace muchos años está en marcha un proceso de urbanización que conlleva desafíos y oportunidades para el desarrollo integral del AMBA como región y como conjunto de unidades administrativas autárquicas y con pretensiones autonómicas como lo son los municipios bonaerenses, considerando para este trabajo un breve periodo entre los años 2010 y 2020.
Conforme pasan los años la Ciudad de Buenos Aires y los variados municipios bonaerenses se han visto beneficiados por la influencia de la inmigración europea en primer lugar y luego por una corriente no menor de inmigrantes latinoamericanos, asiáticos y africanos, y como una consecuencia de ello el perfil urbano se ha ido modificando, y ese cambio ha logrado componer una región con crecimiento en altura y en expansión territorial, con base –primero- en la cultura, pues “la aparición de categorías de identificación étnica tuvieron el potencial de transformar relaciones y conflictos sociales históricamente establecidos en Argentina” (Grimson 2005:30). Sin dudas que esta metrópolis cristaliza una diferencia con el resto del país, ¿Por qué? La respuesta a esta pregunta tiene que ser respondida en términos de concentración de actividades económicas, de notables problemas de polarización social con la consecuente diferencia en la distribución de los ingresos, de radicación de inversiones extranjeras directas y de inversión pública. Con todo esto, considerando a la región AMBA como vasta y con una gran población ¿Cómo se puede manejar la expansión urbana y planearla de manera efectiva? ¿Qué hacer con los barrios informales que tipifican las ciudades locales en desarrollo? Para responder esto es necesario tener una mirada macro de la región, pero entes, hay que entender como cada partido bonaerense ordena territorialmente su crecimiento demográfico y su consecuente planificación y distribución urbana.
Se propone seguir el derrotero de este trabajo teniendo como epicentro un objetivo general:
- Analizar de qué manera los gobiernos locales de la Región AMBA planearon y llevaron adelante la expansión urbana entre 2010 y 2020.
El objetivo específico en este contexto es:
- Describir la forma en que los gobiernos locales del AMBA abordaron la problemática de barrios informales frente a la necesidad que deviene del desarrollo
Con este trabajo monográfico se pretende abordar el fenómeno urbano en la región, tomando como unidad los gobiernos locales que la componen, notando como éstos aseguran un desarrollo efectivo y sustentable de sus ciudades, y como mitigan los riesgos sociales, económicos y de infraestructura que esta expansión, no transforma esta labor en un descripción detallada que excede a la extensión solicitado para esta monografía, sin embargo no pretende ser un documento técnico, sino una descripción sucinta de un desarrollo local urbano equitativo y bien estructurado, o con esas intenciones. Para ello se intentará abordar los conceptos básicos del desarrollo urbano y los principios del ordenamiento territorial y planificación urbana, retos, desafíos e implicaciones de la rápida expansión de las ciudades tomando como eje central los aportes del presente seminario de la maestría.
Un breve resumen de la cuestión
Como se adelantó en la introducción, la región AMBA es una metrópolis, es de decir una gran ciudad que contiene localidades que a su vez concentra ciudades de menor envergadura, asentadas en una división política estatal denominados municipios, que en términos más socio-políticos son los gobiernos locales de esas ciudades y de la localidad en la que se emplaza.
La pregunta que resulta orientadora a esta altura es ¿Qué es una ciudad? Tendremos que remitirnos a Sjoberg Gideon porque provee un concepto claro y muy abarcativo, pues afirma que “una ciudad es una comunidad de considerable magnitud y elevada densidad de población que alberga a una gran variedad de trabajadores especializados no agrícolas, así como a una élite cultural.” (Sjoberg, 2016: 21).
Tal como se dijo previamente, la región AMBA posee varias localidades, entre ellos el distrito federal cuyo límite es una avenida denominada General Paz y otro de carácter natural, el Riachuelo en la parte Sur, pone coto a una jurisdicción porteña respecto del territorio de la provincia de Buenos Aires, entonces podríamos conceder crédito a la afirmación de la posibilidad de que el AMBA, con sus ciudades y gobiernos locales, no son solo una suma de sectores; al contrario, constituyen sistemas complejos e interdependientes, de cuya dinámica depende la calidad de vida de millones de personas y buena parte de la economía regional. Respecto de esto Paul Singer, concurre en ese mismo sentido afirmando que “la constitución de la ciudad es, al mismo tiempo, una innovación en la técnica de dominación en la organización de la producción” (Singer, 1975: 12)
Como un apéndice de ello consideraremos que una variable de peso es la población en la región, para facilitar el análisis tomemos como intervalo de estudio el decenio 2010-2020, según datos del Ministerio del Interior[3] (2021), el AMBA crece a una tasa intermensual del 12%, mayor al promedio del país (10,6%), pero este crecimiento es asimétrico, respecto de las jurisdicciones que la componen. Si pensamos, en términos comparativo con el resto del país, el AMBA presenta (según datos del mismo Ministerio) una densidad 1140 hab/km2, 79 veces mayor a la del promedio del país (14,46 hab/km2). Sin ánimos de realizar en el presente trabajo un ajustado análisis demográfico, sino más bien considerar una variable que perfila la urbanización en la Ciudad de Buenos Aires o en los municipios que conforman la región AMBA, ¿Por qué? Porque tener en cuenta la población nos ayuda a entender la dinámica de la urbanización y su planificación respecto del contexto social. En palabras de Raggio (2005: 11), “en cada momento histórico, la definición de la ´cuestión social´ pone de manifiesto el consenso social acerca de qué problemas se constituyen como tales, los cuales son expresión de la lucha de clases y grupos sociales por imponer el reconocimiento de sus derechos y la satisfacción de sus necesidades”. Es que el desarrollo local toma como unidad de actuación principal al “territorio” basándose en la movilización y participación de los actores territoriales, públicos, y privados, como protagonistas principales de las iniciativas y estrategias tendientes a resolver las distintas cuestiones sociales.
Así, puesto en evidencia estos factores complejos por separado: población, crecimiento, planificación y urbanismo, veremos grosso modo, como los gobiernos locales del AMBA gestionan los problemas que atañen a la conjunción de estos factores.
Planificación y Urbanización
Para Gottmann, la urbanización es “el proceso económico y social, político y cultural, que conduce a la humanidad hacia formas nuevas de civilización, formas cada vez más urbanas, es decir, no agrícolas, y que reposan sobre formaciones de elevada densidad y sobre ocupaciones divorciadas del trabajo de la tierra” (Gottmann, 1965). La planificación, según la Real Academia, es establecer un plan. Organizar conforme a un plan. Y si ese plan tiene que ver con la organización urbana, apelamos a las directrices de la política y la administración. Esta mixtura de demandas creciente resulta en un desafío que los gobiernos locales del AMBA tuvieron (o tienen) que atravesar, pues no se trata de un ciclo cerrado contextualizado en la historia, sino de un proceso siempre vigente en el que inciden viejas y nuevas circunstancias que lo modelan, por ejemplo: la inmigración, el éxito o fracaso de las medidas gubernamentales, el cambio climático, etc.
En términos generales, para evitar la extensión de éste trabajo, admitiremos que los líderes políticos de los gobiernos locales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires proponen una serie de planes elaborados para áreas urbanizadas, ciudades, comunas entendiendo como tales aquellas que presentan un mínimo poblacional (por ejemplo: 2000 o más habitantes) de densidad fundiaria, estipulada ésta densidad en función de la relación número de parcelas afectadas por la edificación, sobre el número total de parcelas tipo que contendría la unidad o ámbito espacial de referencia. Incluyen también en muchos casos las áreas destinadas a usos típicamente urbanos, como actividades comerciales, de servicio, equipamientos, etc. puede entenderse aquel proceso que está orientado a considerar el núcleo urbano como una unidad histórica en su crecimiento y desarrollo. Otro tanto ocurre respecto a su unidad administrativa ya que se trata de un núcleo aislado, sin ninguna contactación física con núcleos periféricos o aledaños. Contrariamente a este caso, cuando se consideran los fenómenos de conurbación o metropolización, no se está en presencia de núcleos unitarios (ni física ni administrativamente).
Y este es un tema que requiere atención, políticas públicas y presupuesto. No perdamos de vista que en el Gran Buenos Aires (municipios bonaerenses próximos a la Ciudad de Buenos Aires, parte de la región AMBA) entrañan problemáticas que estriban en la reducción de la pobreza, recordamos los datos del Ministerio del Interior, citados previamente, esto es el crecimiento del AMBA implica visualizar que la densidad es de 1140 hab/km2, 79 veces mayor a la del promedio del país (14,46 hab/km2), y la falta de vivienda asociada, además la falta de recursos de las familias para compra o alquiler de viviendas es directamente proporcional a la expansión de viviendas informales en barrios que escapan raudamente a la planificación y a la preten
dida urbanización, o sea escapan a la intervención estatal.
En términos de César Varpñasky (1996), los municipios de tercer orden corresponden coincidentemente con lo que, denominados Gobierno Local, gobiernos que gestionan, con una política local propia (Bielsa, 1930). A raíz de ello, Piriz (1994: 60) sintetiza que “la gestión urbana local es una totalidad conformada por las relaciones entre la ciudad (sociedad local) y el ámbito gubernamental correspondiente”, ¿esto qué sentido tiene? Mucho, pues el desafío que tienen los políticos por delante es una planificación rigurosa, situada con la sociedad local, atendiendo nuevas problemáticas, como por ejemplo una urbanización que soporte el crecimiento poblacional y que equilibre la expansión de barrios populares no urbanizados que generan –a su vez- nuevas demandas. Lo que parece ser un círculo vicioso termina siendo una arena de intereses, mientras que las ciudades crecen en altura y en ancho, pero la población crece aún más. Y si hablamos de intereses, necesariamente los actores merecen un párrafo distintivo, Máximo Lanzetta (1996) sostiene que se dé un dinamizado sistema Estado-sociedad local y ciudadanía deben estar alineados por los menos cuatro factores; primero, la modalidad de acción de los actores involucrados; el segundo, la estructura barrial y política en una lógica funcional; tercero, el componente burocrático-administrativo estatal, que lógicamente tiene que tener correlato funcional en la trama y cuarto, la construcción social de una sujeto que legitime la trama de las relaciones.
¿Qué situaciones problemáticas pueden desprenderse de lo desarrollado hasta ahora? Las demandas de una población creciente y en consecuencia de ello del crecimiento urbano trae implícito otras situaciones problemáticas nuevas que debieran hacer mella en la mesa de la planificación político-urbana en las oficinas de todos los gobiernos locales del AMBA, ejemplo de ellas son las capacidades hospitalarias, la infraestructura escolar y universitarias, esquemas de atención al público en oficina estatales, etcétera. Respecto de los problemas medioambientales generados, de mucha preocupación mundial, podríamos pensar en los basurales a cielo abierto o los lixiviados que se desprenden de ello. De manera objetiva, lo decisores locales deben enfrentar estos contratiempos, en ocasiones en conjunto con otros gobiernos, pero ilustran la parte negativa de los crecimientos de las ciudades, al respecto, Piriz y Gamallo concluyen:
“Los residuos sólidos que se producen en una ciudad deben ser encarados como algo que concierne a todos, es decir, no puede esperarse que cada productor (domiciliario, industrial) se encargue de ellos por su cuenta. Constituyen un problema generado particularmente pero que afecta colectivamente, de allí que deben ser atendidos por la ciudad como tal, es decir, como parte de su gestión.” (Piriz y Gamallo, 1994: 11).
Con la concreción de éstos servicios, hay a la vez un involucramiento de los actores interesados, que conforman en la mayoría de los casos de redes de interesados, mediante las cuales se establecen vías de participación ciudadana que concurren u obstaculizan las intervenciones estatales de la planificación urbana. Ya lo dice “la producción y gestión de muchos servicios llamados ´públicos´ involucra también –y a veces, sobre todo- a los propios pobladores” (Coulomb, 1991: 265).
Para concluir esta leve aproximación a la urbanización y planificación de los gobiernos locales que conforman el AMBA, y que exige mayor rigurosidad e investigación, pero que escapa a los alcances de este trabajo monográfico que encarna de manera incipiente el vasto universo de interés, investigación, producción y desarrollo académico de estos temas que entrañan la vida de los gobiernos locales en un escenario globalizado, tecnológico y atravesado por situaciones socialmente problematizadas, tales como la inmigración, la pobreza, las crisis medioambientales, a lo largo y ancho del país.
Conclusión
Los gobiernos locales han tomado el desafío de gestionar la revalorización de la ciudad como centro de difusión pluricultural, lugar de encuentro entre el Estado y la Sociedad Civil, entre lo público y lo privado y como ámbito de consumo. Desde el punto de vista planificación y urbanismo, los gobiernos locales del AMBA deben estar a la altura de a las diversas crisis que la contemporaneidad enfrenta, crisis caracterizadas por una pluralidad de factores que la impactan directamente en las urbes y en las administraciones de los gobiernos locales. La pobreza es uno de los ejes en las agendas de los decisores municipales y del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, frente a una demanda de desarrollo global de carácter infraestructural y tecnológico del que no les está permito abstraerse. Sin dudas, la gestión urbana en el AMBA es constante, un juego estratégico entre los sectores públicos y privados, atravesados por demandas sociales de distinta índole.
En definitiva, sobre la línea histórica acotada al decenio 2010-2020, los gobiernos locales que conforman el AMBA han replanteado las políticas sociales y urbanas, y debieron poner sobre la mesa las estrategias más audaces para aprovechar los recursos ya existentes, acentuar el cuidado de los espacios de residencia, procurando un impulso de una verdadera gestión urbana local en cuanto a la implementación de una verdadera modalidad de gestión que permita adquirir niveles de eficiencia, eficacia y oportunidad, objetivos que todavía no se han alcanzado pero que es evidente que hay un acción estatal al respeto, tal vez insuficiente, pero los avances son innegables, la pregunta que nos queda por responder ¿Serán capaces los gobiernos locales del AMBA y los del interior del país lograr la construcción de ciudades enmarcadas en un proyecto colectivo, globalizante y globalizado, y dar respuesta a la matriz de oportunidades y amenazas derivadas del entorno inmediato de un mapa ya existente de integración regional?
Bibliografía
Bielsa, R. (1930). Principios de Régimen Municipal. J. Buenos Aires: Lajouane & Cía. Editores.
Coulomb, R. (2001). Modelos de gestión en los centros históricos de América Latina y el Caribe En busca de la integralidad, la gobernabilidad democrática y la sostenibilidad. La ciudad construida urbanismo en América Latina. Ecuador: FLACSO
Gottmann, J. (1965). Grandeza y miseria de la urbanización moderna. Urbanisme. 88(s/n).
Grimson, A. (2005). “Ethnic (In)Visibility in Neoliberal Argentina”. NACLA Reports on the Américas, 38 (4), enero-febrero
Lanzetta, M. (1996). Sistema de mediación Estado-sociedad local en la gestión de la regularización dominical. Buenos Aires: Publicaciones del Ciclo Básico Común, UBA.
Ministerio del Interior-Argentina. (s.f.). ¿Qué integra el AMBA? [en línea]. Disponible en https://www.argentina.gob.ar/redsube/amba. [consultado el 01 marzo 2021]
Pírez, P. (1994). Buenos Aires metropolitana. Política y gestión de la ciudad. Buenos Aires: CEALCENTRO,
Pírez, P. y Gamallo, G. (1994). Basura privada, servicio público. Buenos Aires: CEAL.
Raggio, S. (2005). La Enseñanza del Pasado Reciente. Hacer Memoria y Escribir la Historia en el Aula. La Plata: Clío & Asociados.
Singer, P. (1975). Economía política de la urbanización. México: Siglo Veintiuno Editores.
Sjobert, G. (2016). Origen y evolución de las ciudades. En Textos de Trabajo TP Nro 1. Catedra B Introducción a la Historia de la Arquitectura y el Urbanismo, Facultad de Arquitectura y Diseño. Universidad Nacional de Córdoba.
Varpñasky, C. (1994). Base Territorial de los Gobiernos Locales en Argentina. Buenos Aires: Mimeo.
[1] Según consta en la planificación propuesta por el docente, p
ublicada en www.unla.edu.ar
[2] Sitio oficial del Estado Argentino mediante el cual la población tiene acceso a los servicios estatales. Ministerio de Transporte. [en línea].Disponible en https://www.argentina.gob.ar/redsube/amba. [consultado el 1 de marzo de 2021].
[3] Disponible en el sitio oficial estatal https://www.argentina.gob.ar/interior