I. Introducción
En el año 2018 comenzó una nueva etapa en la historia de la seguridad pública de la provincia de Santa Cruz. La puesta en funcionamiento del Servicio Penitenciario Provincial, creado en el marco de la Ley Provincial N.º 3523/16 de Seguridad Pública y organizado mediante el Decreto N.º 990/18, representó mucho más que la incorporación de una nueva institución al aparato estatal. Constituyó una decisión política e institucional orientada a reconocer que la ejecución de la pena privativa de la libertad requiere una organización especializada, con identidad propia, doctrina específica y personal formado para intervenir en una de las funciones más complejas del Estado: la administración del encierro legal.
Durante décadas, la administración de los establecimientos de detención estuvo estrechamente vinculada a las estructuras policiales. Sin embargo, la evolución de la política criminal, la consolidación de los estándares constitucionales y el desarrollo de la ciencia penitenciaria demostraron que la custodia de las personas privadas de la libertad no puede reducirse únicamente a una función de vigilancia. La prisión constituye una institución social atravesada por dimensiones jurídicas, políticas, culturales y humanas que exigen respuestas profesionales diferenciadas.
En este sentido, Iván Galvani (2021) sostiene que el trabajo penitenciario se desarrolla sobre dos grandes dimensiones inseparables: por un lado, la producción de seguridad en el interior de los establecimientos y, por el otro, el conjunto de actividades vinculadas al tratamiento penitenciario (como la educación, el trabajo y las acciones orientadas a favorecer la reintegración social). Esta doble función distingue claramente la labor penitenciaria de otras agencias estatales encargadas de la seguridad.
La decisión de crear un Servicio Penitenciario Provincial respondió, precisamente, a la necesidad de construir una institución capaz de asumir esa especificidad. No se trataba, simplemente, de sustituir una estructura administrativa por otra, sino de iniciar un proceso de profesionalización que permitiera desarrollar una política penitenciaria acorde con los principios establecidos por la Constitución Nacional, la Ley Nacional de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad N.º 24.660/96 y los estándares internacionales en materia de derechos humanos.
Sin embargo, toda creación institucional constituye apenas el punto de partida. Siete años después, resulta pertinente preguntarse si aquella decisión política logró traducirse en una verdadera política penitenciaria provincial o si, por el contrario, persisten limitaciones estructurales que dificultan la consolidación de una identidad penitenciaria propia. La ausencia de establecimientos de ejecución de la pena concebidos integralmente desde una lógica penitenciaria provincial, las dificultades en materia de infraestructura, recursos humanos y planificación estratégica obligan a revisar críticamente el camino recorrido.
El interrogante central, entonces, no consiste en discutir si una sociedad necesita cárceles o no: la historia demuestra que todo Estado moderno requiere instituciones encargadas de ejecutar las penas privativas de la libertad. La verdadera discusión gira en torno al modelo penitenciario que pretende construirse. En otras palabras, la pregunta no es “¿Cárceles sí o cárceles no?”, sino qué cárceles necesita una sociedad democrática comprometida con la seguridad pública, el respeto por la ley y la dignidad humana.
Como sostiene Eugenio Raúl Zaffaroni (2010), la prisión ha sido, históricamente, una institución atravesada por múltiples finalidades: castigar, prevenir, intimidar y, más recientemente, procurar procesos de integración social. Estas funciones no siempre convivieron de manera armónica y, en numerosas oportunidades, la realidad penitenciaria terminó privilegiando el control por sobre cualquier otro objetivo. Esta tensión continúa vigente y constituye uno de los principales desafíos para cualquier política penitenciaria contemporánea.
Desde otra perspectiva, Michel Foucault (1978) explica que la prisión forma parte de un conjunto de tecnologías de poder, mediante las cuales el Estado organiza, disciplina y administra determinadas conductas sociales. Comprender esta dimensión permite superar una mirada exclusivamente edilicia de las cárceles para entenderlas como instituciones profundamente vinculadas con el modo en que una sociedad concibe el ejercicio del poder, la seguridad y la administración de la conflictividad.
Bajo esta figura, la creación del Servicio Penitenciario de la Provincia de Santa Cruz adquiere una importancia que trasciende lo meramente administrativo. Su nacimiento representa la posibilidad de construir una institución especializada, con identidad propia y con capacidad para diseñar una política penitenciaria provincial que no dependa exclusivamente de respuestas coyunturales. No obstante, este proceso continúa abierto y exige una planificación sostenida que permita transformar la norma en una verdadera capacidad institucional.
Porque, en definitiva, crear un Servicio Penitenciario no significa únicamente crear una fuerza de seguridad. Significa asumir que la ejecución penal constituye una responsabilidad indelegable del Estado democrático y que la calidad de sus cárceles expresa, en buena medida, la calidad de sus instituciones.
II. ¿Por qué los Estados crean servicios penitenciarios?
Toda sociedad organizada necesita instituciones capaces de garantizar el cumplimiento efectivo de las decisiones judiciales. Entre estas, la ejecución de las penas privativas de la libertad constituye una de las expresiones más sensibles del poder estatal, ya que implica restringir un derecho fundamental como lo es la libertad ambulatoria. Precisamente por esta razón, la administración del encierro no puede quedar librada a la improvisación ni reducirse exclusivamente a una función de custodia. Requiere una organización especializada, con doctrina propia, personal profesionalizado y mecanismos permanentes de control institucional.
La evolución histórica de los sistemas penitenciarios demuestra que las cárceles no surgieron como espacios destinados exclusivamente al tratamiento de las personas condenadas. Durante siglos, la prisión cumplió una función meramente cautelar, asegurando la presencia del acusado hasta la aplicación de castigos corporales o de la pena de muerte. Recién con la consolidación del Estado moderno la privación de la libertad comenzó a transformarse en una pena en sí misma, lo cual dio origen a un nuevo modelo de administración penal (Zaffaroni, 2010).
En este proceso histórico, la prisión dejó de ser únicamente un lugar de castigo para convertirse, al menos desde el plano normativo, en una institución que debía combinar seguridad, disciplina y tratamiento. Sin embargo, como advierte Zaffaroni (2010), la incorporación de objetivos como la educación, el trabajo o la reinserción social nunca eliminó la función punitiva del encierro. Por el contrario, estas finalidades coexistieron con las funciones tradicionales de prevención general, prevención especial y neutralización de quienes habían infringido la ley penal.
Desde otra perspectiva, Foucault (1978) sostiene que la prisión representa una de las instituciones mediante las cuales el Estado organiza y ejerce determinadas formas de poder sobre los individuos. En este sentido, el establecimiento penitenciario no constituye únicamente un edificio destinado al alojamiento de personas privadas de la libertad, sino una organización compleja donde se producen relaciones de autoridad, control, disciplina y administración de la conflictividad. Comprender esta dimensión resulta indispensable para analizar cualquier política penitenciaria contemporánea.
En la Argentina, la evolución de los establecimientos penitenciarios ha sido ampliamente estudiada por Alejo García Basalo (2013, 2017), quien demuestra que la arquitectura penitenciaria siempre respondió a una determinada concepción del castigo. Las cárceles nunca fueron construcciones neutras: cada diseño edilicio expresó una forma particular de entender la seguridad, el control institucional y la relación entre el Estado y las personas privadas de la libertad. Es por eso por lo que la planificación de nuevos establecimientos penitenciarios debe responder a criterios funcionales, operativos y humanitarios, evitando reproducir modelos que, históricamente, demostraron severas limitaciones.
En igual sentido, las investigaciones de Carolina Piazzi (2011), Luis González Alvo (2017) y Milena Luciano (2014) evidencian que la organización penitenciaria en las provincias argentinas estuvo condicionada por procesos políticos, económicos e institucionales muy diversos. La escasez de recursos, la superposición de competencias entre organismos estatales y la falta de planificación estratégica aparecen como problemas recurrentes en la consolidación de los sistemas penitenciarios provinciales.
Santa Cruz no fue ajena a ese proceso histórico. Durante muchos años, la administración de los lugares de detención permaneció vinculada a estructuras policiales, situación que respondía a un determinado momento de la organización institucional de la provincia. Sin embargo, la evolución del sistema de seguridad pública, el incremento de las exigencias constitucionales y la necesidad de profesionalizar la ejecución penal hicieron evidente la conveniencia de crear una institución especializada.
En este contexto debe comprenderse la sanción de la Ley Provincial N.º 3523/16, que incorporó al Servicio Penitenciario como uno de los componentes del Sistema de Seguridad Pública Provincial. Posteriormente, el Decreto N.º 990/18 estableció su estructura orgánica, definiendo su organización administrativa y funcional. Estas normas no constituyeron únicamente instrumentos jurídicos de creación institucional. Además, representaron la decisión del Estado provincial de reconocer que la ejecución de la pena privativa de la libertad requiere capacidades específicas, diferentes de aquellas propias de la función policial.
En consecuencia, la creación del Servicio Penitenciario Provincial significó el inicio de un proceso de especialización estatal. Su finalidad no consistía únicamente en asumir la custodia de las personas privadas de la libertad, sino en desarrollar una política penitenciaria integral, orientada a garantizar la seguridad institucional, el cumplimiento de la ley y la implementación de acciones de tratamiento acordes con los principios constitucionales y con los estándares internacionales de derechos humanos.
No obstante, la consolidación de una institución de estas características no depende exclusivamente de su creación normativa. Requiere tiempo, planificación, recursos materiales, infraestructura adecuada, formación permanente de su personal y, fundamentalmente, la construcción de una identidad institucional propia. Precisamente allí radica uno de los principales desafíos que enfrenta el Servicio Penitenciario de la Provincia de Santa Cruz a siete años de su creación.
III. La identidad penitenciaria: una categoría institucional en construcción
La creación del Servicio Penitenciario de la Provincia de Santa Cruz significó mucho más que la incorporación de un nuevo organismo al Sistema de Seguridad Pública Provincial. Supuso el inicio de un proceso de construcción institucional que aún continúa desarrollándose. Si bien la Ley Provincial N.º 3523/16 y el Decreto N.º 990/18 otorgaron reconocimiento jurídico a la institución, ninguna norma resulta suficiente para consolidar una identidad organizacional. Las instituciones no nacen plenamente constituidas: se construyen a partir de una misión compartida, una cultura profesional, una doctrina de actuación y un conjunto de prácticas que otorgan sentido al trabajo cotidiano de quienes las integran.
Desde una perspectiva sociológica, la identidad institucional constituye un proceso dinámico mediante el cual una organización define quién es, cuál es su función social y cuáles son los valores que orientan su actuación. En el ámbito penitenciario, este proceso adquiere una especial relevancia, debido a que el personal desarrolla sus funciones en uno de los escenarios más complejos de la administración pública: la privación legal de la libertad.
En este sentido, Iván Galvani (2021) explica que el trabajo penitenciario no puede comprenderse únicamente desde la dimensión de la seguridad. El agente penitenciario interviene simultáneamente en la producción del orden institucional y en el acompañamiento de los procesos previstos por la ejecución penal. Esta doble responsabilidad exige capacidades profesionales que exceden ampliamente la vigilancia y control físico de las personas privadas de la libertad.
En consecuencia, la identidad penitenciaria no puede construirse reproduciendo modelos propios de otras instituciones de seguridad. Aunque la disciplina, la jerarquía y el uso legítimo de la fuerza forman parte de su organización, la misión penitenciaria posee características específicas que requieren conocimientos jurídicos, criminológicos, psicológicos, sociológicos y técnicos vinculados con la ejecución de la pena. Su objeto de intervención no es el delito en desarrollo, sino la administración de personas sometidas a una decisión judicial firme o cautelar, dentro de un marco de legalidad y de respeto por los derechos humanos.
Esta diferenciación resulta fundamental porque, históricamente, gran parte de los sistemas penitenciarios provinciales argentinos surgieron vinculados a organizaciones policiales. Esta realidad, comprensible en determinados momentos históricos, generó en muchos casos una superposición de culturas organizacionales, que dificultó la consolidación de una doctrina penitenciaria autónoma. La creación del Servicio Penitenciario de Santa Cruz representó, precisamente, una oportunidad para comenzar a revertir ese proceso mediante la construcción de una institución especializada, con objetivos propios y con una identidad diferenciada.
Desde la perspectiva de Michel Foucault (1978), toda institución encargada de administrar el encierro constituye también un espacio donde se ejercen relaciones de poder. Sin embargo, comprender esta realidad no implica aceptar prácticas arbitrarias o autoritarias. Por el contrario, obliga a fortalecer los mecanismos institucionales de legalidad, control y profesionalización para que el ejercicio del poder estatal se encuentre permanentemente limitado por el derecho.
En la misma línea, Eugenio Raúl Zaffaroni (2010) advierte que la historia de la prisión demuestra cómo las finalidades declaradas por los sistemas penitenciarios no siempre coinciden con las prácticas efectivamente desarrolladas. Esta observación invita a reflexionar sobre la necesidad de evaluar permanentemente las políticas penitenciarias, evitando que los objetivos de reinserción social queden reducidos a meras formulaciones normativas sin traducción concreta en la gestión cotidiana.
Por ello, construir una identidad penitenciaria implica mucho más que uniformar al personal o establecer una estructura jerárquica. Significa consolidar una ética profesional basada en el cumplimiento de la ley, la seguridad institucional, el respeto por la dignidad humana y la comprensión de que la persona privada de la libertad continúa siendo un sujeto de derechos. Al mismo tiempo, supone reconocer que el agente penitenciario también requiere protección institucional, capacitación permanente, condiciones adecuadas de trabajo y políticas de bienestar que le permitan desarrollar una tarea caracterizada por una elevada exigencia física, psicológica y emocional.
Siete años después de su creación, el principal desafío del Servicio Penitenciario de la Provincia de Santa Cruz consiste precisamente en fortalecer esa identidad institucional. La consolidación de una doctrina penitenciaria propia permitirá diferenciar claramente su misión de la función policial, fortalecer su legitimidad social y mejorar la calidad de la gestión penitenciaria. En definitiva, una institución fuerte no se construye únicamente con leyes, edificios o equipamiento, se construye, sobre todo, con personas que comprenden el sentido de la misión que el Estado les ha confiado.
IV. Cárceles sí, ¿pero qué cárceles? Reflexiones para una política penitenciaria en Santa Cruz.
La creación del Servicio Penitenciario de la Provincia de Santa Cruz constituyó un punto de inflexión en la evolución del Sistema de Seguridad Pública Provincial. La decisión de dotar a la provincia de una institución especializada para la ejecución de la pena implicó reconocer que la administración del encierro constituye una función estatal específica, diferente de la prevención policial y de la investigación criminal. Sin embargo, como toda política pública, su creación normativa solo representa el comienzo de un proceso mucho más amplio de consolidación institucional.
Siete años después de aquel paso fundacional, el desafío ya no consiste en justificar la existencia del Servicio Penitenciario, sino en fortalecer las capacidades que permitan cumplir plenamente la misión para la cual fue concebido. Ello exige avanzar hacia una política penitenciaria de Estado, sostenida en el tiempo y ajena a las coyunturas políticas. La profesionalización del personal, la consolidación de una doctrina institucional propia, la planificación estratégica, la inversión en infraestructura y la construcción de establecimientos de ejecución de la pena diseñados bajo criterios modernos constituyen condiciones indispensables para ese objetivo.
La discusión pública tampoco debería reducirse a la tradicional dicotomía entre cárceles sí o cárceles no. Ese planteo simplifica un problema profundamente complejo. Ninguna sociedad democrática puede prescindir de instituciones encargadas de ejecutar las decisiones judiciales. Lo verdaderamente trascendente consiste en definir qué modelo penitenciario desea construir el Estado y qué papel espera que cumplan sus cárceles dentro del sistema de seguridad pública y de justicia.
Las investigaciones de García Basalo (2013, 2017), Piazzi (2011), Luciano (2014) y González Alvo (2017) muestran que la historia penitenciaria argentina enseña una lección constante: las crisis del sistema no obedecen únicamente a la falta de infraestructura, sino también a la ausencia de planificación, de conducción especializada y de una política penitenciaria sostenida. La experiencia histórica demuestra que la calidad de una institución penitenciaria depende tanto de sus edificios como de la formación de su personal, así como también de la claridad de sus objetivos y de la capacidad del Estado para sostenerlos en el tiempo.
En esta misma dirección, Galvani (2021) recuerda que la labor penitenciaria combina la producción de seguridad con las actividades propias del tratamiento penitenciario. Reducir el trabajo del agente únicamente a la custodia significa desconocer la complejidad de una función que requiere conocimientos técnicos, sensibilidad institucional y una permanente articulación con los principios constitucionales y con los derechos humanos.
Por su parte, Foucault (1978) advierte que toda institución que administra el encierro debe ser permanentemente observada y analizada, precisamente porque allí se manifiestan algunas de las expresiones más intensas del poder estatal. Lejos de constituir una crítica a la existencia de las cárceles, esta perspectiva invita a fortalecer los mecanismos de legalidad, transparencia y control democrático sobre su funcionamiento. Del mismo modo, Zaffaroni (2010) recuerda que la prisión nunca puede perder de vista los límites impuestos por el Estado de Derecho, evitando que el castigo desplace completamente los fines que justifican constitucionalmente la ejecución de la pena.
En el caso de Santa Cruz, la consolidación del Servicio Penitenciario Provincial representa una oportunidad histórica para construir una institución moderna, profesional y socialmente legitimada. No se trata únicamente de administrar lugares de encierro. Se trata de consolidar una identidad penitenciaria que permita comprender que la seguridad, la legalidad, el tratamiento penitenciario y la dignidad de las personas privadas de la libertad no constituyen objetivos incompatibles, sino dimensiones complementarias de una misma política pública.
En definitiva, la pregunta que da título a este trabajo admite una respuesta clara. Sí, las sociedades democráticas necesitan cárceles. Pero necesitan cárceles concebidas como instituciones públicas especializadas, dotadas de personal profesional, infraestructura adecuada, conducción idónea y una política penitenciaria que trascienda los gobiernos de turno. La creación del Servicio Penitenciario de la Provincia de Santa Cruz marcó el inicio de ese camino. Siete años después, el desafío ya no consiste en explicar por qué fue creado, sino en asumir la responsabilidad colectiva de consolidarlo como una auténtica política de Estado, porque la calidad del sistema penitenciario constituye, en definitiva, un reflejo de la calidad institucional de la democracia que lo sostiene.
Bibliografía
- Anitua, G. I. (2010). Historia de los pensamientos criminológicos (1.ª ed.). Del Puerto.
- Foucault, M. (1978). “Seguridad, territorio, población”. Curso en el College de France (1977-1978). Fondo de Cultura Económica.
- Galvani, I. (2021). El olfato penitenciario: la seguridad dinámica y el trabajo de los agentes del Servicio Penitenciario Federal. Minerva, 1, 6-21.
- García Basalo, A. (2013). “La influencia chilena en la construcción del primer edificio penitenciario argentino”. XIV Jornadas Interescuelas, Mendoza.
- García Basalo, A. (2017). Para seguridad y no para castigo: origen y evolución de la arquitectura penitenciaria. Instituto de Investigaciones Históricas Leoni Pinto.
- González Alvo, L. (2017). “La reforma penitenciaria en el subtrópico de la República Argentina” (Tucumán, 1881-1927). Revista Pilquén, 18.
- Luciano, M. (2014). “La penitenciaría en el campo jurídico cordobés” (1885-1911). Anuario de la Escuela de Historia Virtual, 4 (4).
- Piazzi, C. (2011). “Justicia criminal y cárceles en Rosario (segunda mitad del siglo XIX)”. Prohistoria.
- Zaffaroni, E. R. (2010). Historia de los pensamientos criminológicos. Ediar.
- Normativa argentina
- Ley N.o 24.660. Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad.
- Provincia de Santa Cruz. Ley N.o 3523/16. Ley de Seguridad Pública Provincial.
- Provincia de Santa Cruz. Decreto N.º 990/19. Estructura Orgánica del Servicio Penitenciario de la Provincia de Santa Cruz.
Héctor Adrian Ortigoza
Licenciado en Seguridad Ciudadana.
Afiliación: Instituto Universitario Policía Federal Argentina (IUPFA).
Magister en Sociología de la Cultura y Análisis Cultural.
Afiliación: Instituto Altos Estudios. Universidad Nacional San Martin (IDAES/UNSAM).