Planteamiento del problema: La formulación e implementación de políticas económicas y sociales en Argentina están atravesadas por la interacción de diversos actores con intereses y niveles de influencia diferenciados. En contextos de crisis, como la pandemia de COVID-19, estas dinámicas se tornan aún más evidentes, ya que el diseño y ejecución de medidas de emergencia requieren una coordinación efectiva entre el Estado, el sector privado, los sindicatos y las organizaciones civiles.
Durante la crisis sanitaria, el gobierno argentino implementó programas como el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y la Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), dirigidos a mitigar el impacto socioeconómico de la pandemia. Sin embargo, estos programas no fueron simplemente el resultado de decisiones unilaterales del Poder Ejecutivo, sino que estuvieron influenciados por una red de actores que incidieron en su diseño, alcance y ejecución. Los sindicatos demandaron mayor protección laboral, el sector empresarial negoció las condiciones de los subsidios salariales, y las organizaciones civiles visibilizaron la situación de los sectores más vulnerables.
A pesar de la importancia de estas políticas, continúan existiendo cuestionamientos sobre las estrategias adoptadas. Estos debates justifican la pertinencia del presente abordaje y constituyen el marco de análisis para examinar cómo se conformaron y operaron las redes de influencia, qué actores ejercieron mayor incidencia, qué conflictos emergieron y de qué manera la interacción entre estos grupos condicionó la toma de decisiones gubernamentales.
Desde esta perspectiva, el problema de investigación se centra en comprender cómo se configuraron las redes de influencia en la definición e implementación del IFE y el ATP en Argentina, qué actores participaron y qué factores determinaron su capacidad de presión sobre el gobierno en un contexto de crisis sanitaria y económica.
Este trabajo final permitirá no solo mapear las relaciones de poder en la formulación de políticas públicas de emergencia, sino también evaluar la eficacia y equidad de los procesos de negociación y toma de decisiones en momentos críticos.
Además, otro punto que oficiará de justificación y de sustento se basa en la elección de esta temática debido a que cursamos este seminario durante el período de ASPO (Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio). En este sentido, consideramos pertinente mantenernos dentro de ese contexto que marcó nuestra formación y los temas de estudio abordados en aquella época.
Pregunta de Investigación: Tal como fuimos estudiando en los diferentes seminarios de la maestría, La pregunta de investigación es el corazón de cualquier investigación, y su importancia radica en varios aspectos clave, pues una buena pregunta de investigación establece claramente qué se pretende investigar, delimitando el alcance del estudio y evitando desviaciones innecesarias, además actúa como una brújula, guiando al investigador en la búsqueda de información relevante y en la selección de métodos y técnicas apropiadas, con base en ello, teniendo ese mismo norte, proponemos para este trabajo final la siguiente:
¿Cómo se configuraron y operaron las redes de influencia en la formulación e implementación del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y la Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP) en Argentina durante la pandemia de COVID-19, y de qué manera la interacción entre el Estado, el sector privado, los sindicatos y las organizaciones civiles condicionó la toma de decisiones gubernamentales en un contexto de crisis?
Objetivo general
Analizar la configuración y el funcionamiento de las redes de influencia en la formulación e implementación del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y la Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP) en Argentina durante la pandemia de COVID-19, identificando los actores involucrados y su capacidad de incidencia en la toma de decisiones gubernamentales.
Objetivos específicos:
- Identificar los principales actores (Estado, sector privado, sindicatos y organizaciones civiles) que participaron en el diseño e implementación del IFE y el ATP, así como sus intereses y estrategias de negociación.
- Examinar los conflictos, acuerdos y dinámicas de interacción entre estos actores, evaluando cómo influyeron en la efectividad y equidad de las políticas adoptadas en el contexto de crisis sanitaria y económica.
Hipótesis
La formulación e implementación del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y la Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP) en Argentina durante la pandemia de COVID-19 fueron resultado de la interacción entre diversas redes de influencia conformadas por el Estado, el sector privado, los sindicatos y las organizaciones civiles. La capacidad de incidencia de cada actor en la toma de decisiones estuvo determinada por su peso político, económico y social, generando un proceso de negociación asimétrico que condicionó el alcance, la equidad y la efectividad de estas políticas públicas de emergencia.
Esquema de Desarrollo
Contexto y problema de investigación
Durante la pandemia de COVID-19, el gobierno argentino implementó un conjunto de políticas económicas y sociales con el objetivo de mitigar los efectos adversos de la crisis sanitaria y económica. Estas medidas buscaron proteger a los sectores más vulnerables, sostener el empleo y evitar el colapso del aparato productivo. Entre las principales estrategias económicas, se destacaron el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), dirigido a trabajadores informales y desempleados, y el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), que brindó apoyo financiero a empresas para el pago de salarios (Ámbito Financiero, 31 julio 2020; Clarín, 20 octubre 2020, Capello y Caullo, 2020). Asimismo, se promovieron créditos a tasas subsidiadas para pequeñas y medianas empresas (PyMEs), con el propósito de facilitar su acceso al financiamiento y garantizar la continuidad de sus operaciones.
En paralelo, se estableció el congelamiento de tarifas de servicios públicos esenciales, como electricidad, gas y agua, con el fin de aliviar la carga económica sobre los hogares afectados por la crisis (Ministerio de Economía, 2020)
En el marco de estas políticas, el gobierno también implementó estrategias orientadas a la protección de sectores económicos críticos, particularmente aquellos más afectados por las restricciones sanitarias. Así, se destinaron fondos específicos a la reactivación del turismo, la cultura y el deporte, sectores que experimentaron caídas significativas en sus niveles de actividad.
No obstante, las medidas adoptadas resultaron insuficientes para mitigar de manera integral el impacto de la crisis. Diversos actores económicos enfrentaron obstáculos significativos para acceder a los programas de asistencia, debido tanto a trabas burocráticas como a restricciones presupuestarias. En este sentido, el dirigente sindical Pablo Micheli, de la CTA, advirtió que en esos últimos meses se tomaron «decisiones que han ido en desmedro del bienestar de las mayorías en un escenario aún irresuelto, en medio de una crisis persistente». A pesar de los esfuerzos del Estado, la recesión previa y la prolongación de las restricciones sanitarias limitaron considerablemente la efectividad de las políticas implementadas (Battisacco, 2020).
En el plano social, las políticas implementadas buscaron atender las necesidades básicas de los sectores más afectados por la crisis. En este marco, resulta pertinente incorporar la perspectiva de Heclo (1993), quien propone analizar la intermediación de intereses entre los grupos sociales y el Estado. Su enfoque se centra en los entramados que se tejen entre actores y las instituciones encargadas del diseño e implementación de políticas públicas, lo que permite comprender las dinámicas de negociación, tensiones y alineamientos.
Un ejemplo ilustrativo de estas tensiones puede observarse en una crónica del diario La Nación (12 de noviembre de 2020), donde se da cuenta de la reacción del Gobierno frente a los reclamos de la CGT. Según la nota, el gobierno relativizó las demandas sindicales, describiéndolas como un «problema de protagonismo» por parte de los líderes de la Central Obrera. A pesar de las preocupaciones expresadas por el sindicalismo —principalmente en relación con los recortes previstos en programas sociales y ayudas a sectores productivos—el Ejecutivo no contemplaba, por el momento, una convocatoria al diálogo. Lo significativo del episodio es que, por primera vez desde el inicio del mandato del presidente Alberto Fernández, un sector del sindicalismo históricamente alineado con el gobierno insinuaba la posibilidad de activar una medida de fuerza, lo que reflejaba la complejidad de los vínculos entre los actores sociales y el aparato estatal en contextos de crisis. Acá vemos actores e interese en un mismo plano, en concordancia con Heclo (1993) e Hinojosa García (2019) cuando este último alude al recurso lingüístico de “estira y afloja” en el contexto de tensión.
Por otro lado, se fortalecieron programas de asistencia alimentaria mediante la ampliación de la Tarjeta Alimentar y el refuerzo de los comedores comunitarios. Además, se decretó el congelamiento de alquileres (Ministerio de Economía, 2020) la suspensión de desalojos para evitar que familias en situación de vulnerabilidad económica quedaran sin acceso a una vivienda. Paralelamente, se reforzó el sistema de salud con la ampliación de la capacidad hospitalaria, la adquisición de insumos médicos y la contratación de personal sanitario para hacer frente al aumento de la demanda de atención.
En el ámbito educativo, se implementaron medidas para garantizar la continuidad pedagógica en un contexto de aislamiento social. Se distribuyeron materiales educativos y se promovieron programas de conectividad con el propósito de reducir la brecha digital que afectaba a estudiantes sin acceso a internet. No obstante, la transición hacia la educación remota evidenció desigualdades preexistentes en el sistema educativo, generando un impacto diferenciado según el nivel socioeconómico de los estudiantes y la disponibilidad de recursos tecnológicos en cada hogar.
A pesar de la magnitud de estas políticas, su implementación se desarrolló en un contexto de crisis económica preexistente, lo que generó desafíos en términos de financiamiento y sostenibilidad. La inflación y la restricción fiscal afectaron la capacidad del Estado para sostener las medidas en el tiempo, mientras que la falta de articulación entre distintos niveles de gobierno y sectores de la sociedad civil limitó la efectividad de algunas estrategias. Además, la pandemia puso en evidencia las desigualdades estructurales del país, lo que exigió respuestas más integrales y focalizadas para reducir los efectos de la crisis en los sectores más desfavorecidos.
En síntesis, el conjunto de políticas implementadas por el gobierno argentino durante la pandemia reflejó un esfuerzo significativo por mitigar los impactos de la crisis, protegiendo tanto a los trabajadores como a las empresas y sectores vulnerables. Sin embargo, la efectividad de estas políticas se vio condicionada por limitaciones estructurales de la economía argentina, así como por la necesidad de una planificación más sostenible a largo plazo. La experiencia dejó en claro la importancia de fortalecer los mecanismos de protección social y diseñar estrategias de recuperación económica que no solo respondan a emergencias coyunturales, sino que también contribuyan a reducir las brechas de desigualdad existentes en el país.
A manera de Cierre para este trabajo:
Las políticas públicas adoptadas por el gobierno argentino durante la pandemia de COVID-19 constituyeron una respuesta multifacética orientada a mitigar los efectos sanitarios, económicos y sociales de una crisis sin precedentes. A través de herramientas como el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), el Programa de Asistencia al Trabajo y la Producción (ATP), el congelamiento de tarifas y la ampliación de programas alimentarios y de conectividad educativa, el Estado procuró contener el deterioro de las condiciones de vida de los sectores más vulnerables y sostener el tejido productivo. No obstante, la profundidad estructural de la crisis y las limitaciones preexistentes del modelo económico argentino impidieron una cobertura plena y sostenida de estas políticas, generando efectos desiguales en la población y dejando en evidencia importantes déficits de articulación institucional.
Desde una perspectiva analítica, la propuesta de Hugh Heclo (1993) permite comprender cómo se configuraron los vínculos entre actores estatales y sociales en el proceso de formulación e implementación de estas políticas. Su enfoque sobre las “redes de asuntos” resalta la interacción entre instituciones, intereses y conocimientos que confluyen en la acción pública. En este marco, los episodios de tensión con sectores sindicales, como el expresado por la CGT frente a los recortes sociales, revelan cómo la formulación de políticas públicas no es solo una actividad que aplica o lo técnico o administrativo, sino una forma de aprendizaje colectivo en la dinámica o arena política entre los actores implicados (Heclo, 1993). Así, más que simples receptores de decisiones gubernamentales, los actores sociales ocupan un rol activo en la configuración y disputa de las agendas públicas (o en el diseño y/o implementación de las políticas públicas), incluso en contextos de crisis.
Complementariamente, el enfoque de redes propuesto por Hinojosa García (2019) permite enriquecer este análisis al subrayar la naturaleza dinámica y conflictiva de los procesos de articulación entre actores, que caracterizaron el recorte que abordamos en este trabajo final. Según el autor, en los entramados institucionales y sociales donde se definen los asuntos públicos, se despliegan mecanismos de “estira y afloja” que expresan negociaciones, resistencias y reconfiguraciones constantes. En este sentido, las fricciones evidenciadas entre el Estado y diversos sectores (como sindicatos, empresarios y organizaciones comunitarias) no deben leerse únicamente como fallas o fracasos llanos en la gobernabilidad de los actores políticos de turno, sino como componentes inherentes a la construcción de políticas en escenarios complejos y la crisis sanitaria lo fue. Como ya lo expresara Hinojosa García, las redes de asuntos, al ser heterogéneas y no jerárquicas, suponen múltiples racionalidades en un nivel más horizontal- cuestión de peso en este enfoque de redes- en disputa, lo que otorga densidad y conflictividad a la acción pública (Hinojosa García, 2019).
Reflexionar sobre la experiencia argentina durante la pandemia permite reafirmar que las políticas públicas no son simplemente dispositivos técnicos de intervención aisladas en la Administración Pública, sino construcciones políticas atravesadas por intereses, disputas y capacidades disímiles. La crisis sanitaria no solo demandó respuestas urgentes, sino que también puso en evidencia la necesidad de fortalecer los mecanismos institucionales de diálogo, coordinación y planificación estratégica. En contextos de alta incertidumbre, como el vivido entre 2020 y 2021, el desafío no reside únicamente en diseñar respuestas eficaces, sino en sostener procesos de articulación genuinos entre Estado y sociedad. La experiencia refuerza la idea de que un enfoque relacional resulta clave para comprender cómo se construyen, negocian y (re)definen las políticas públicas en escenarios de crisis.
Referencias Bibliográficas
- Ámbito Financiero. (31 julio 2020). Cómo pagar el IFE y el programa ATP por más tiempo y con menos inflación. Diario Ámbito Financiero. Disponible en: https://www.ambito.com/economia/inflacion/como-pagar-el-ife-y-el-programa-atp-mas-tiempo-y-menos-n5121295
- Battisacco, A. (20 diciembre 2020). La CTA marcha al Ministerio de Trabajo «por la suspensión de IFE y los ATP». Conclusión, libertad con responsabilidad. Disponible en: https://www.conclusion.com.ar/politica/la-cta-marcha-al-ministerio-de-trabajo-por-la-suspension-de-ife-y-los-atp/12/2020/
- Capello, M. y Caullo, L. (2020). Distribución provincial de la asistencia estatal durante la pandemia: IFE, ATP y Créditos a Tasa Cero. Ieral Córdoba, Año 9 – Edición Nº 34
- Clarín. (18 junio 2020). IFE, ATP y aguinaldos: el Gobierno pisa el freno y achica los programas de asistencia. Diario Clarín. Disponible en: https://www.clarin.com/economia/economia/ife-atp-aguinaldos-gobierno-pisa-freno-achica-programas-asistencia_0_D8Zb7jMGL.html
- Hijonosa García, A. (2019). ¿Qué son las redes de asuntos?. Encrucijada, Revista Electrónica del Centro de Estudios en Administración Pública, tomado el 24/05/2020 de file:///C:/Users/Mallea/Downloads/65586-200558-1-PB%20(1).pdf
- Heclo, H. (1993). Las redes de asuntos y el poder Ejecutivo, en Aguilar, L.F., Problemas públicos y agenda de gobierno, México: Miguel Ángel Porrúa.
- La Nación. (12 noviembre 2020). El Gobierno relativizó los reclamos de la CGT por los recortes al IFE y el ATP. Diario la Nación. Disponible en: https://www.lanacion.com.ar/politica/el-gobierno-relativizo-reclamos-cgt-nid2506679/
- Ministerio de Economía (2020). Prolongación del congelamiento de tarifas y de la suspensión de los cortes de suministro por falta de pago. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/noticias/prolongacion-del-congelamiento-de-tarifas-y-de-la-suspension-de-los-cortes-de-suministro
- Porras, J.I. (2001), “Policy network o red de las políticas públicas: Una introducción a su metodología de investigación”, en Revista Estudios Sociológicos, vol. 19, núm. 3, México: El Colegio de México