1- Municipalidad, municipio, gobierno local. Conceptos
La Provincia de Buenos Aires está divida políticamente en 135 partidos, todos ellos regidos por la ya referida Ley Orgánica Municipal 6.768/58. Creo necesario, ahora, salvar los conceptos diferenciándolos per sé. Pero empecemos por enunciar la definición de municipalidad, el Dr. Pedro Pírez admite que se la puede definir por medio de tres ejes:
- Se trata de un territorio determinado. En la Argentina es una parte de un territorio provincial legalmente recortado o definido dentro de éste como ámbito (territorial) de una unidad gubernamental local.
- Es una sociedad local, que en ese territorio, se diferencia dentro de la sociedad nacional. Es así el conjunto de grupos y clases de sus relaciones económicas, sociales, culturales y políticas.
- Se trata de un ámbito gubernamental o, más precisamente, de un aparato gubernamental que corresponde al ámbito más descentralizado de la organización estatal argentina, el más vinculado con la vida cotidiana de la población y, por eso mismo, el que parece más accesible o cercano en la relación entre gobernantes y la población.” (Pírez, 1991:11-12)
Tengamos presente que por “municipios” entendemos que son aquellas “comunidades locales autosuficientes”, mientras que “municipalidad” alude a la expresión institucional revestida de poder estatal, de la organización de los servicios e intereses que se administran y gobiernan en un municipio (Abalos, 2003:7).
Pero hay un término moderno que se comenzó a usar de manera paulatina en los últimos años: Gobierno local. Este término está vinculado a dos aspectos, según lo interpreta el sitio virtual Gobierno Local, primero: respecto de las políticas de descentralización administrativa y segundo: por la necesidad de fortalecer la democracia a partir de la participación ciudadana.
Habida cuenta de los conceptos anteriores resulta trascendente focalizarlos para darles entidad desde el punto de vista teórico (también es cierto que de alguna manera, estos tres términos con definiciones puntuales, tienden a ser sinónimos al menos desde la praxis y desde un punto de vista social y discursivo, de manera que Municipalidad, Municipios y Gobierno Local serán en lo sucesivo, a los fines de éste trabajo, sinónimos a los que arribaremos indistintamente) y es que es inevitable dar cuenta que los municipios o gobiernos locales están revestidos de un protagonismo novedoso en los tiempos actuales, como si se revistiesen de estelaridad en la nueva escena global, y los municipios bonaerenses no son la excepción.
El municipio “descentralizado” política o administrativamente aparece como una megatendencia universal que encuentra fundamentos en la revolución científica y tecnológica, en la reforma del Estado, en las demandas de la sociedad civil y en las orientaciones privatizadoras (Boisier, 1996; Caraggio, 1997), pero que de una u otra manera es un presente activo en Buenos Aires y en toda Argentina, será cuestión de seguir el recorrido de ésta tendencia.
2- El Gobierno Local. Lo centralizado versus lo descentralizado
La descentralización ciertamente entraña en la praxis un componente democratizante y es un móvil para lograr una mejora en los planes de intervención social en el ámbito municipal, en consonancia Carlos Vilas argumenta “la descentralización es ante todo una herramienta de potenciación democrática y de un mejoramiento de la calidad y alcance de los servicios sociales” (2003: 3).
En definitiva, todavía quedan rezagos de una defensa tradicionalmente centralista, otrora en boga, las argumentaciones a favor invocan (todavía) el progreso, y éste es viable desde un nivel central con acciones uniformes, cuyas características garantizan la igualdad jurídica de los ciudadanos, y su administración es concebida como una tarea inclusiva e igualitaria en todo el territorio dependiente. Otro aspecto intrínseco a considerar es el Modelo Administrativo-Burocrático que lo rige, basado en la tradicional racionalidad weberiana[2], en este plano el principio jerárquico de la administración central conduce a eludir las demandas y responsabilidades en los mandos estatales de menor rango político, “enviando las decisiones hacia arriba” (García Delgado, 1997), hacía el nivel superior. ¿Por qué? Porque el proceso de construcción del Estado se consolidó en el marco de del Estado-nación y no en ámbitos locales.
La visión descentralizadora o localista, en cambio, estriba en el desarrollo democrático del Estado moderno municipal y reorganiza el poder local, según Jordi Borja la descentralización supone “autogestión local, educación cívica, libertades individuales, solidaridad, innovación, eficacia de la acción pública, optimización de los recursos humanos” (Borja, 1987: 13). Los especialistas admiten razones favorables en el desarrollo de los municipios, en base al rol de los poderes locales, siguiendo las argumentaciones de J. Borja, se puede añadir:
- En el nivel local pueden articularse alianzas sociales más amplias y es más fácil la conversión de la demanda social en resultados político-jurídicos y el control social sobre la administración pública puede ser eficaz.
- Los partidos políticos y las organizaciones sociales de los sectores bajos y medios se desarrollan y acceden a las instituciones representativas locales.
- Nuevas funciones sociales y económicas del Estado se han realizado por medio de las Administraciones Locales, se trata de cuestiones básicas para la vida colectiva, la seguridad ciudadana es un ejemplo concreto de ello.
- Los Gobiernos Locales contienen también un conjunto de colectividades locales diversas que a través de éste poseen representación regional y nacional. (Borja, 1987: 14).
En materia de seguridad de los ciudadanos, en la provincia de Buenos Aires, la reforma del Estado consubstanciado con la descentralización logró romper la inercia centralista en 1.998, produciéndose una flexión que fue impulsada por el Dr. León Arslanián, como ya se dijo; incursionó en una descentralización más específica: la intervención sobre la fuerza policial provincial, llevando adelante un proceso de reforma.
No cabe dudas que la tendencia imperante en las políticas públicas fue cincelando las estrategias de esta naturaleza, le dieron oportunidad y forma; los ítems que invoca Arslanian como móviles que motivaron el proceso reformista fue el verticalismo extremo de la Fuerza, el antiguo modelo prusiano vigente hasta ese momento en las filas policiales, una institución sumamente centralizada en un jefe policial autosuficiente (donde la política criminal era manejada a discreción, y se tenía muy poco presente la situación propia de cada localidad).
La consigna fue, mediante las medidas tomadas por el Ministro Arslanián, recuperar el poder político, como así también el máximo nivel de gestión gubernamental, permitir la participación ciudadana y la conformación de policías autónomas dependientes de cada municipio. (Arslanian, 2012).
Amén de todo, claro que hay una suerte de factores, o variables, que van direccionando hacia un punto determinado el curso de las acciones descentralistas. Otro tema, un poco más general, es el principio de subsidiariedad que también hace su aporte en estas cuestiones, veamos.
3- El principio de Subsidiariedad
Es oportuno introducir un tema que tiene asidero en el entramado teórico que nos ocupa: el principio de subsidiariedad, cuya amplitud viene a despuntar innumerables modos y posibilidades de análisis, pero solo intentaré aproximarme a alguna definición que aclare el concepto y ayude a pensar este fundamento en el marco de la descentralización de las políticas de seguridad pública.
Para Francisco Javier Urbina Molfino este principio se resume en un eje central: “la naturaleza social del hombre” (2005: 326), en tanto que los seres humanos conformamos sociedades con el objeto de alcanzar aquellas metas que individualmente sería difícil o imposible. Estas conformaciones sociales son diversas, con estructuras de conformación distintas, algunas superiores comparadas con otras (agrupaciones vecinales, municipios, provincias, Estado-Nación, etcétera, son buenos ejemplos), sin perder de vista que el fin último de éstas agrupaciones es el desarrollo individual primero y el bien común luego, lo que configuran premisas de base en estos contextos.
Podríamos suponer que el Estado como sociedad superior, que contiene otras de estructura menor, tiene su razón de ser cuando los individuos primero y luego las sociedades menores no han podido llegar a la consecución de sus menesteres, es entonces cuando el Estado interviene facilitando los medios para conseguir lo que, de buenas a primeras, parecería inalcanzable por éstos. Es aquí donde el principio de subsidiariedad se hace patente: ¿Cuál es rol del Estado?, ¿Cuál es el rol de las sociedades menores? ¿Hasta qué punto el individuo debe esforzarse para alcanzar sus metas personales?
Entonces, éste principio viene a sentar un orden de prioridades en las actividades que se dan en primer lugar en torno a los individuos, en segundo término a las sociedades, desde las menores hasta las más complejas. Por ende, podríamos suponer a priori que el individuo debería ser el primero en procurarse todos los fines que le sean posibles, luego las sociedades menores velarán por el bien común (el bienestar de todos y cada uno de los que la integran) y así consecuentemente la demanda se elevará hasta el último nivel social conformado: el Estado.
Por ello Urbina Molfino enuncia una definición que considera lo anterior cuando admite que el principio de subsidiariedad es “la pauta de las justas libertades civiles, sociales y políticas en cuanto constituye la clave necesaria para la buena ordenación y articulación de los cuerpos sociales para valorar debidamente las asociaciones voluntarias, evitando que se aparten de su función integradora y socialmente benéfica, o que se desvirtúen.” (2005: 329).
Bien, dicho en términos políticos, los asuntos que trascienden los aspectos individuales de los integrantes de una sociedad cualquiera, deben ser acercados a los ciudadanos, tratado por éstos y luego por las instituciones más próximas a ellos, que en el caso de la provincia de Buenos Aires son los municipios. Transparencia, democracia y federalismo son una constante en estas prácticas.
Hemos de notar que este principio impregna la descentralización política y operativa en el territorio bonaerense, lo que presupone otro argumento que podría validar el empoderamiento ciudadano y localista. En pocas palabras, y de acuerdo a ésta teoría, el curso de las acciones se viabiliza primero por medio de los ciudadanos, posteriormente en el gobierno local, luego en el ejecutivo provincial y por último en la Nación.
4- La necesidad de abordar la seguridad desde un enfoque local.
El delito y todos los tipos de violencia son materia ineludible para los gobiernos locales, que en definitiva son la primera puerta de acceso para el reclamo ciudadano, esto va condicionando la forma en que las intendencias salen a poner un manto de calma ante tanto vituperio popular en las puertas de sus palacios municipales.
Dos son los ejes, según Daniel García Delgado compilador de trabajos de la Facultad Latinoamérica de Ciencias Sociales, por los que se puede explicar el auge de protagonismo de los gobiernos locales (y que dicho sea de paso, pone en evidencia la crisis del modelo de gestión tradicional): por un lado la reforma del Estado (mediante la descentralización administrativa y de las políticas de Estado) y por el otro la globalización (flujos de intercambio y la instalación de un nuevo modelo postfordista) con el que los municipios se ven obligados a ponerse a tono en nuevos espacios industriales. (García Delgado, 1997).
La seguridad ciudadana no es un ámbito diferenciado de todos estos aspectos modernos conexos, sino que en materia de seguridad el ejecutivo local debe necesariamente participar en el diagnostico y debe propender a la creación de condiciones para la generación de políticas de intervención (primordialmente preventivas), porque si los municipios son la primera puerta donde los reclamos ciudadanos se cristalizan, debe ser también el ámbito de donde emanen las primeras respuestas estatales.
Como corolario de éste capítulo, transcribo un fragmento de las conclusiones que Máximo Sozzo enuncia en un ensayo titulado Gobierno local y prevención del delito en Argentina, publicado en la Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana:
“Hasta aquí, muchas veces los actores políticos locales han desplegado diversas acciones, en el marco del proceso de ´politización´ de la inseguridad frente al delito de cierta eficacia simbólica para mostrarle a los residentes de la ciudad que el gobierno local ´se hace cargo´ del problema y está ´haciendo algo rápida y decididamente´. Creo que este elemento, como lo decía, ha tenido un peso muy grande en que muchas de las intervenciones impulsadas en los últimos años hayan transcurrido por los carriles de la estrategia situacional-ambiental, incluyendo sus hibridaciones con la ´apelación a la comunidad´” (Sozzo, 2009: 72).
[1] Este punto de vista acerca de este concepto fue extraído de www.gobiernolocal.gob.ar
[2] La burocracia que propone Max Weber se basa en la sujeción de toda actividad administrativa a reglas, códigos y programas a fin de eficientar y ordenar la labor en las empresas y oficinas públicas. (García Delgado, 1.997)
Bibliografía
Abalos, M. (2003). “El régimen municipal argentino, después de la reforma nacional de 1994”. Revista mexicana de Derecho Constitucional, cuestiones constitucionales. Nro. 8, Enero- Julio 2003.-
Arslanian, L. (2012), Políticas de descentralización en seguridad. Recuperado el 25 de Febrero de 2016, del sitio web Portal de Seguridad:
http://portalseguridad.org/attachments/experiencias_bonaerenses_ars.pdf
Boisier, S. (1991). La descentralización: un tema difuso y confuso, en: Dieter Nohlen (Ed.) Descentralización política y consolidación democrática. Caracas: Editorial Nueva Sociedad.
Borja, J. (1987). Descentralización, una cuestión de Método. En organización y descentralización municipal. Buenos Aires: Eudeba
Caraggio, J. (1997). Descentralización, el día después. Publicaciones del CBC. Buenos Aires: Eudeba
García Delgado, D. (1997). Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil de Argentina. Buenos Aires: FLACSO, UBA
Pírez, P. (1991). Municipio, necesidades sociales y políticas locales. Buenos Aires: IIED-AL Grupo Editor Latinoamericano.
Urbina Molfino, J. (2005). El principio de subsidiariedad,sus fundamentos y su función en la sociedad democrática. `Revista de Derecho y de Humanidades. Récuperado de: http://www.derechoyhumanidades.uchile.cl/index.php/RDH/article/download/17070/17796.
Sozzo, M. (Enero 2009). Gobierno local y prevención del delito en Argentina. Urbio, revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana. N° 6. p. 61
Vilas, C. (2003). Descentralización de las políticas públicas. Argentina en la década de 1990. Buenos Aires: INAP
Lic. Adrián Ortigoza
Lic. Daniel Mallea