Economía y política social comparada, los casos argentino y mexicano.
Este sucinto trabajo académico lleva implícito dos pretensiones que atraviesan la necesidad de describir y analizar el surgimiento del Estado de Bienestar (EB), de manera comparativa en dos países, Argentina y México.
Intentaré -además- profundizar conceptos pendientes en la exposición áulica, cuyos puntos de interés para el análisis fueron puestos en evidencia por el docente y por los doctorandos presentes en esa oportunidad.
Tal como se propuso para esta actividad, se prevé abordar los contenidos de la clase 5 (complementando con aportes de contenidos de la clase 7) -Estado de Bienestar y Estado Desarrollista respectivamente-.
Se intentará encontrar (o aproximarse) a los mecanismos causales que dieron lugar al inicio y desarrollo de un estado benefactor en ambos países, para ello se propone una suerte de revisión de la literatura obligatoria propuesta por el docente (en clases 5 y 7), desde dos vertientes:
- el abordaje integrado de la economía y de la política social en ambos países y
- el análisis histórico comparado de los Estados, tipos y regímenes de bienestar social, que se caracterizaron en ambos estados.
Introducción
Tal como se adelantó, el ensayo tiene como propósito analizar el surgimiento del Estado de bienestar, fundamentando sus postulados y métodos de política económica, su surgimiento y devenir, analizando brevemente los casos argentino y mexicano. El Estado de bienestar produjo la etapa más exitosa de los treinta años de un esplendoroso capitalismo, en producción y productividad y en mejoras de las condiciones materiales de vida de la población.
Dicho lo anterior, comenzaremos marcando como hito en el derrotero histórico (como ha ocurrido en muchos de los análisis que han tenido lugar en algunos seminarios de este doctorado) la gran crisis de los años treinta y después, como hecho relevante, la Segunda Guerra Mundial, acontecimientos que han convalidado todos los esfuerzos de Occidente para la materialización de un sistema de solidaridad social que predicaba posibilidades y nobles aspiraciones de mejoras para un capitalismo espontáneo. El Estado cobra un reconfigurado rol como responsable del progreso social: El estado es bienhechor, es proveedor, beneficia, ordena y corrige excesos del capitalismo. En este orden de cosas “el Estado del Bienestar no es sólo un mecanismo que interviene en la estructura de la desigualdad y posiblemente la corrige, sino que es un sistema de estratificación1 en sí mismo, es una fuerza activa en el ordenamiento de las relaciones sociales” (Esping-Andersen, 1993: 44).
Antes de avanzar, es notable destacar que el derrotero histórico de las aristas sociopolítica y económica de América Latina ha sido ampliamente abordado desde un enfoque enteramente político, filosófico y -sin dudas- económico. Vale la salvedad de considerar e indicar que los aparatos administrativos latinoamericanos fueron (y son) particulares y específicos aun cuando algunos autores sostengan que Latinoamérica se encontraba subordinada y dependiente del contexto capitalista mundial (Neri, 2021).
Luego, deberíamos notar algunos puntos de interés en la literatura aportada por el seminario (de la clase 5). Tomemos, inicialmente los supuestos sobre regímenes de bienestar constituidos por la consabida tipología con que Esping-Andersen (1993) ha de exponer las variaciones del Estado de bienestar en países de corte industrial. En el planteo de Esping, el concepto de régimen de bienestar se refiere a los modos en que se reparte la producción de bienestar entre el estado, el mercado y las familias. Su teoría se despliega sobre la idea de que, a lo largo de la historia, las sociedades han ido construyendo el bienestar en una asociación específica entre el Estado, el mercado y la familia por lo que su trabajo se basa en la construcción de esquemas interpretativos en los que asocia idealmente diversos grados de, por ejemplo, mercantilización-desmercantilización. Además, el autor plantea la necesidad de entender un concepto clave, que es el de ciudadanía social, categoría trascendente para la construcción teórica del EB. El estatus de inviolable (característica que añade valor a esta teoría) de los derechos sociales resulta central. Si bien, no existe un modelo puro de EB, los criterios esenciales para definirlo son la desmercantilización, la estratificación social y la relación existente entre el estado, el mercado y la familia.
Sin dudas, la característica sobresaliente y digna de consignar para la economía política es la ampliación de los derechos sociales (o para una expresión más ajustada, la ampliación de la política social). En este sentido, el monto del gasto social no necesariamente es la mejor expresión del Estado del Bienestar.
Analicemos un poco más detenidamente los alcances del EB. El criterio relevante para la comprensión de la desmercantilización es en qué medida los derechos sociales permiten a los individuos contar con una vida digna, independientemente de la fuerza equilibrante del mercado, es decir, en qué medida contribuyen a disminuir el estatus de los ciudadanos como mercancías. Entonces, la desmercantilización (concepto de gran relevancia a mi juicio) se produce cuando se genera un servicio como un asunto de derechos y cuando una persona puede vivir dignamente sin depender del mercado, esta concepción es medular a la hora de pensar el surgimiento del EB en Argentina y en México, tal como se presentará a posteriori. Para ilustrar, un poco más esta teoría, diremos que las prestaciones por desempleo, por enfermedad, por invalidez, por ejemplo, han supuesto procesos, en definitiva, de desmercantilización.
Según Esping-Andersen, para analizar en qué medida hay una alta desmercantilización de las personas, habría que considerar aspectos como requisitos que los convierte en beneficiarios y que los restringe. Puede considerarse que un programa o una política social tiene un potencial desmercantilizador mayor si el acceso es fácil y si se garantizan los derechos a un nivel de vida adecuado sin tener en cuenta los empleos que se han tenido anteriormente, el rendimiento, la comprobación de las necesidades o las cotizaciones.
En materia de derechos sociales, esto mismo, vale decir los derechos, no están asociados a la mercantilización del trabajo –a su vínculo laboral presente y/o pasado- si no a la condición de ciudadanía o de residente durante determinado tiempo. Por ejemplo, si el acceso a la seguridad social no está mediado por el vínculo con el mercado; al igual que la obtención de una renta por invalidez, vejez, enfermedad, entre otras. Aunque no existen modelos puros de EB, el autor plantea tres modelos de seguridad social (Esping-Andersen, 1993:70-72), pero detengámonos en la asistencia social basado en la comprobación de medios de vida y de los ingresos que se tienen. No es curioso que cuente con poco poder desmercantilizador a pesar de que los derechos no están vinculados al comportamiento laboral como una necesidad manifiesta. Sin embargo, en ese punto, la comprobación de las necesidades y los subsidios escasos sirven para producir una reducción en el efecto desmercantilizador. El resultado es el fortalecimiento del mercado y el razonamiento que prosigue es que aquellos que cuentan con medios económicos acudirán a al mismo mercado, accederán a medios alternativos de protección individual o social, pero no ocurrirá de la misma manera con los que no cuentan con esos recursos acudirán a ellos.
Esping-Andersen señala en su texto que los modelos desmercantilizadores son pocos y recientes; habría que añadir que en los últimos años se han debilitado con las políticas neoliberales, a las cuales no han escapado los países que en el momento del estudio del autor aparecían como modelos de EB. Es el caso en los años 60 y 70 de países como Noruega, cuyos subsidios se igualaron casi hasta llegar a los salarios normales, sin que las personas tuvieran mayores obstáculos de entrada y salida para acceder a los mismos. La desmercantilización ha supuesto dejar a los sujetos a expensas del mercado o transferir la responsabilidad de éstos nuevamente a las familias.
Finalmente, para concluir esta primera parte, diremos que desmercantilización aparece como un concepto central en esta discusión propuesta Esping Andersen, sobre nociones desarrolladas por Polanyi (1992).
A continuación, se presentarán comparativamente los casos de Argentina y México, dejando claramente expresado que ambos países cuentan con singularidades históricas y contextuales que las ponen equidistantes en algunos aspectos, pero cercanos en otros. Argentina es, para algunos, pionera -junto a otros países latinoamericanos como Uruguay, Chile y Brasil, en allanar el camino del EB, mientras que México tuvo una apertura posterior. Sin embargo, lo que se expresará a continuación tiene la esperanza de exhibir entre líneas la desmercantilización de Esping-Andersen.
EL ESTADO DE BIENSTAR EN LA ARGENTINA
En Argentina, el EB se caracterizó desde la posguerra por la regulación del mercado, el compromiso social capital-trabajo, la intervención estatal en la reproducción social y la garantía de derechos sociales. Si bien, con intermitencias, debido a los continuos cambios de régimen, los puntos de inflexión fueron: el énfasis en el empleo público, el desarrollo industrial y la autonomía económica nacional.
Tomaremos como punto de inicio del acceso de Perón a la presidencia en 1946 ¿Por qué? Porque las evidencias de mejoras sustanciales en la situación laboral de la población y su correlato en los salarios reales, añadido al impacto en vivienda y salud, en sectores sindicalizados o en trabajadores informales fue notable. Y acá las intervenciones que, exhibiendo claros sobre oscuros, ponen sobre relieve la implementación de políticas sociales que, por carácter transitivo, van a permitir la mejoría de la población, tanto de aquellos obreros sindicalizados cuyos beneficios redundan en mejoras en el salario real y otras conquistas palpables tales como el acceso a la salud, educación, vivienda, turismo y otros, como el de aquellos sectores no corporativizados, trabajadores informales, pobres estructurales y no cubiertos por la seguridad social. Pretendo evidenciar en estas breves líneas demostrar que las políticas sociales del primer gobierno peronista se enmarcan indudablemente en la categoría de Estado de Bienestar y que el centro (o sujeto) de tales acciones no es otro que el ciudadano, que lo consideran como sujeto de derecho, cristalizado por medio de políticas sociales, independientemente de su inserción al mundo laboral o pertenencia al corporativismo gremial2 . Al respecto y en línea con esta idea, Offe sostiene que este Estado expresaba el consenso respecto de las prioridades fundamentales, a lo que es deseable y a los valores de la economía política: crecimiento económico y seguridad social, sobre la base teórica del modelo económico keynesiano y fuentes ideológicas diversas desde socialistas hasta católicos conservadores. (Offe, 1982).
Tengamos en cuenta, además, para el análisis del contexto del surgimiento del EB en el Estado Argentino, que el primer peronismo accede al gobierno en contexto favorable, vale decir que ya eran una práctica instalada y aceptada en el país, tanto la planificación como la intervención del estado como un actor preponderante, estas disposiciones estatales fueron consecuencia de la respuesta a la crisis del 30 y posteriormente con el Plan de Reconstrucción Económica de 1940. Esta estructura organizativa y burocrática estatal iba a ser adaptada a un nuevo horizonte de posibilidades, donde una de las características que la distinguen es que la planificación incluía la inserción social y política de amplios sectores sociales hasta entonces marginados, siendo la justicia social uno de los lemas predicativos de la política del nuevo gobierno peronista. Resulta así evidente, porque lo prueba la experiencia histórica, que la justicia social no se hace efectiva dentro de los principios de la economía libre y de la antigua filosofía liberal. Dentro de ese proceso de reestructuración, el Consejo Nacional de Posguerra es reemplazado por la Secretaría Técnica en junio de 19463 . Esta Secretaría tenía como directriz encausar un proceso de planeamiento en lógicas “técnico-científicas” que tenían por objeto central dotar de racionalidad a las decisiones políticas. Y justamente en esta área se elabora un plan de gobierno, el Primer Plan Quinquenal4 . Este Plan articulaba tres ejes principales: gobernación del estado, defensa nacional y economía, y fue el marco propicio para la sanción de distintas leyes de contenido económico-social (entre las que se cuentan en el área de la salud pública las leyes 13.012 de Código Sanitario y de Asistencia Social y 13.019 de Plan General de Construcción Sanitaria; en el área de Población la ley 13.246 de Arrendamientos y aparcerías rurales; en el área de viviendas la ley 13.512 que modifica el código civil incorporando la vivienda en propiedad horizontal. Entendiendo la política como el arte de lo posible, las políticas sociales puestas en marcha durante el primer gobierno peronista, jubilaciones, pensiones, salud, turismo, vivienda, etc., constituyen la primera experiencia de establecer el estado de bienestar en nuestro país.
Las jubilaciones, aguinaldo y vacaciones, indemnización por despido y accidentes, se transformaron en ley en el primer gobierno peronista. Consecuentemente, el poder adquisitivo alto y crédito barato para el consumo fue la combinación explosiva, y su expresión más visible, el acceso masivo a los aparatos de radio. El plan de gobierno tiene entre sus objetivos el crear las bases para hacer sustentable el modelo que permitiera concretar una de las que serían sus banderas, la justicia social. Para lograrlo, se debía crear una articulación entre capital y trabajo, junto al papel fundamental que juega el. En materia de política sanitaria, por ejemplo, el EB coadyuvó a la actuación sanitaria de Ramón Carrillo, poniéndose en marcha la planificación centralización y modernización de la salud pública. En 1947 se sancionó la ley 13.012 que establecía la creación de un Código Sanitario y de Asistencia Social y 13.019 de Plan General de Construcción Sanitaria. Se formuló un Plan Analítico Nacional de Salud Pública para el periodo 1947-1951. La política de vivienda es otro de los ejes centrales del EB peronista al asumir, pues en ese contexto de redistribución de bienes, el acceso a una vivienda social por amplios sectores de la comunidad que excedieron la simple adquisición de una casa para abarcar aspectos más amplios como el familiar, cultural y urbano.
Sin ánimos mas que de dar una semblanza del origen del EB desmercantilizador, y no solo una mera descripción, puesto que abunda literatura que describe detalladamente.
EL ESTADO DE BIENESTAR EN MEXICO
De manera breve, y tomando autores como Barba (2004) y Córdoba (1972) en el caso mexicano, existieron diferentes propuestas analíticas alrededor de su régimen: mientras Córdova (1972) consideró la generación de un EB a partir de una revolución (la revolución mexicana), por su parte Barba (2004) cuestionó la existencia de este dada la exclusión de amplios sectores de la población, en especial de los campesinos y de los trabajadores urbanos informales.
Sin embargo, teniendo en cuenta que no excede a este trabajo realizar un recorrido pormenorizado y exhaustivo de los hechos históricos causales, sino más bien encontrar puntos sobresalientes del surgimiento del EB desmercantilizador, podemos afirmar de las coincidencias que el modelo de política social mexicana como universalismos fragmentados o estratificados, sostiene que las instituciones de seguridad social constituyeron el eje para la extensión de los derechos sociales.
En la presentación áulica, en la fecha asignada por el docente, mencionamos el Milagro Mexicano, someramente contemporáneo a la primera presidencia peronista. Diremos que luego de 1940, el Estado mexicano asumió nuevas funciones o, para mejor decirlo, profundizó las que ya tenía, su rol estatal se tornó activo, involucrado directa y participativamente en la producción y creación de infraestructura, la industria manufacturera creció y hasta empezó a sustituir importaciones de bienes de consumo. Vemos allí un Estado interviniendo en la economía. No de casualidad, el Estado Mexicano se encontró emprendiendo una serie de reformas en las primeras décadas del siglo pasado, para la regulación de actividades productivas, comerciales, financieras, el control de la política monetaria, mediador entre los conflictos labores y derechos del trabajador, la distribución social de la riqueza y la posibilidad de crear monopolios públicos. Esta fue la base de sustentación de las políticas sociales donde el EB promovió una redistribución ¿en qué medida? En la medida de asegurar los ingresos necesarios para la subsistencia.
Notemos el detalle de los principios básicos de su modelo de seguridad social fueron5: la justicia, la oportunidad de tener trabajo estable remunerado, la certeza de contar con ingresos suficientes para estar a salvo de la indigencia y la defensa de la familia como unidad social.
Se consolidó la estructura política, en la década de 1940, el Estado elaboró un pacto social y por este medio se incrementó la producción industrial, donde los empleadores y trabajadores, aceptaron el tutelaje del Estado: debido a que tuvo el apoyo de este sector. Acá vale la apreciación que hace Barba (2004) cuando expresa que este papel paternalista del Estado ayudo a mejorar las condiciones del asalariado, se adoptó una retórica populista que benefició a los trabajadores de los sectores primarios y secundarios, se instrumentó las políticas de bienestar social, fundamentadas bajo el objeto de proporcionar servicios asistenciales a los empleados. La intervención del Estado en la década de los años cincuenta y sesenta experimentaron una sinergia, al mismo tiempo que logró alcanzar los objetivos económicos cumplió en el discurso las demandas sociales de los trabajadores.
De manera sucinta se trató de poner en evidencia el intento mexicano de limitar al mercado, a la idea de percibir los servicios públicos como un derecho social y los alimentos como vehículo de valores vitales y socioculturales, en lugar de como un producto con valor únicamente monetario.
ESTADO DE BIENESTAR Y DESARROLLO A LA LUZ DE PETER EVANS
Como ya lo expusimos desde el comienzo mismo de este trabajo, las políticas públicas desde la época de la posguerra han jugado un papel clave en el desarrollo de la sociedad y con ello conceptos como el Estado de Bienestar, la seguridad social para todos, los servicios sociales y de salud al alcance de las masas, fueron uno de los principales motores del crecimiento de la economía mundial durante la segunda mitad del siglo pasado, y para ilustración de ello, propusimos dos casos latinoamericanos, Argentina y México. Ya nos es imposible no ver que el Estado de Bienestar sobre la consigna de generar mayores oportunidades para la población.
Evans (1996), da cuenta que siempre ha habido esperanza, fe, en el Estado, lo cual ha hecho patente -y como actor fundamental y estratégico en el EB-, pero, ese mismo Estado ha sido el centro de dolores a causa de diversas crisis en otro punto de la línea del tiempo. Así como rol estatal se tornó fuerte (paternal, arreglador, benefactor) ha tenido, en otros tiempos, que emprender la retirada (El Estado de Bienestar como problema).
Esta situación paradojal, o pendular en términos de Bril-Mascarenhas (2017), que parte de la premisa que una de las causas de los vaivenes se encuentra en sus funcionarios, que son siempre buscadores de rentas, dicho en términos más coloquiales, son buscadores de sus propios interese; cuestión que termina impregnando al Estado, revistiendolo de una característica predatoria.
Entonces, cual son las estructuras (estatales) eficaces. Desde un punto de vista weberiano el capitalismo valora el Estado liberal en función del dominio racional legal. La idea de un estado sustituto del Estado, tal vez como empresario sustituto (Evans toma estas ideas de Gerschnkron). En todos los casos concluimos que el Estado tiene un papel central en el desarrollo. En definitiva, para Evans el Estado con rol desarrollista debe buscar genera bienes colectivos, debe dominar las fuerzas del mercado en pos de los intereses públicos y finalmente fortalecer el Estado Enraizado ¿dónde? En la sociedad no por debajo ni por encima de ella.
De manera concluyente, el Estado para Evans, puede ser también un Estado predatorio cuyo resultado o consecuencia será una sociedad empobrecida, con un aparato burocrático cleptoparimonalista.
El Estado Desarrollista, se caracteriza como un estado activo en el proceso de industrialización y en la inserción en la economía nacional, con preferencia de un rol regulador mas que empresario. Su autonomía es enraizada (red entre burocracia y detentores de capital).
Finalmente, y a modo de conclusión, las crisis de los Estados Desarrollistas revelaron las dificultades que implica mantener el equilibrio en las relaciones Estado-sociedad para producir, no simplemente crecimiento económico, sino aumentos sin precedentes en el nivel de vida de sus ciudadanos. Evidentemente los equilibrios son complejos y difíciles de sostener, eso explica tal vez, la contracción de los EB o al menos explica la pretensión de algunos actores por comprimir aun mas este tipo de Estados.
Bibliografía
Barba, C. (2004). Régimen de bienestar y reforma social en México, Serie Políticas Sociales 92, Santiago de Chile: CEPAL.
Bril-Mascarenhas, T. (2017). La naturaleza cíclica de la Argentina y la economía política de las coaliciones. San Martín: UNSAM
Córdova, A. (1972). La formación del poder político en México, México: Ediciones Era
Esping Anderson, G. (1993). Los tres mundos del Estado de Bienestar. Valencia: Edicions Alfons el Magnánim.
Evans, P. (1996). El estado como problema y como solución.
Neri, L. (2021). Interrogantes sobre el Estado de Bienestar en América Latina. Reflexiones sobre sobre su posibilidad histórica. Jornada de Sociología UNCuyo. Mendoza: Universidad Nacional de Cuyo.
Offe, C. (1982). La sociedad del trabajo. Madrid: Alianza.
Pereyra, D. (2014). El Estado de Bienestar en el primer gobierno peronista (1946-1952). En IV Congreso de Estudios sobre el Peronismo, Red de Estudios sobre el Peronismo, ISSN 1852-0731. Recuperado el día 10/03/24 de https://redesperonismo.org/articulo/el-estado-de-bienestar-en-el-primer-gobierno-peronista-1946-1952/
Polanyi, K. (1994). La Gran Transformación. Crítica del liberalismo económico, Fondo de Cultura Económica, México, 1ra. ed.
REFERENCIAS
- En resumen, el sistema de estratificación que propone Esping-Andersen nos ayuda a comprender cómo los derechos sociales y la relación entre el Estado, mercado y el nexo bienestar-familia influyen en la estructura social y el bienestar de las personas. ↩︎
- Para autores como Pereyra (2014), sostiene que, de todas maneras, el reconocimiento de los derechos -de una u otra manera- lograron consagración final de estos derechos en tanto ciudadano (al fin y al cabo y como consecuencia) quedaron plasmados en forma definitiva con la sanción de la Constitución de 1949. ↩︎
- En esta oficina se lo designa al frente al Dr. José Francisco Figuerola. ↩︎
- fue presentado ante el Congreso de la Nación el 21 de octubre de 1946. ↩︎
- En este orden de cosas, el Instituto Mexicano del Seguro Social, nace oficialmente el 19 de enero de 1943 e inició operaciones el 1 de enero de 1944. Forma parte de la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), se crea en respuesta a las aspiraciones de la clase trabajadora nacional respecto de los derechos laborales y ciudadanos y la primera sección sindical nace en Puebla, este instituto asistencial fue pensado para todos los ciudadanos mexicanos. Posteriormente, en 1959 surge el ISSSTE, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), de asistencia para empleados estatales. ↩︎