Sistema de Protección Ciudadana” en el municipio de General San Martín (provincia de Buenos Aires)

Análisis de un caso de política pública: “Sistema de Protección Ciudadana” en el municipio de General San Martín (provincia de Buenos Aires).

Presentación

La política pública puede definirse como “una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos – cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo” (Subirats, Knoepfel, Larrue y Varonne, 2008, p. 26). Hemos de afirmar que conceptualizar es representar una idea abstracta que, a su vez, es parte de un proceso dinámico que construye o produce significado, y ellos nos ayuda a andar en terreno firme. Dicho esto, admitiremos que este trabajo académico presenta algunos aspectos del estudio de caso como método de investigación en las ciencias sociales con base en el devenir de una política pública de Seguridad Ciudadana, implementada en un territorio determinado y en un acotado tiempo y que necesitan ser conceptualizados y descriptos a los efectos de poder exhibir el objetivo que pretende este trabajo final de seminario. En función de ello se desarrollará una reconstrucción analítica (sucinta) de la política pública de seguridad municipal (en adelante la política de seguridad pública), para ello se utilizará la herramienta del policy cycle que propone una descomposición de la política pública en una serie de etapas o de secuencias lógicas (Roth, 2009). Debe tomarse en cuenta que la herramienta utiliza un análisis de carácter lineal de las políticas públicas, sin embargo, es sabido que en muy pocas veces las políticas se desarrollan bajo un esquema secuencial, puesto que, en la práctica de la gestión pública, no existe tal secuencia o muy raras veces se da.
El aporte específico del trabajo consiste en la elaboración de una serie de cálculos y reconstrucciones temporales e históricas que busca utilizar la estadística existente para ampliar el conocimiento socialmente disponible sobre el transitado problema de la inseguridad.

Abordaremos una intervención público-local denominado Sistema de Protección Ciudadana en el Municipio del General San Martín, en la porción norte del conurbano bonaerense.

El estado de la cuestión

El gobierno municipal de General San Martín, como el resto de los municipios bonaerenses, proporciona aquellos servicios básicos y vela por la actividad social de la comunidad para que transcurra en paz, en orden y se salvaguarden la vida y la integridad física de las personas, así como la de sus bienes1. Ya en la Constitución Argentina, en el preámbulo, el orden público y la paz se encuentran bien explicitados como base del deber ser. La Constitución provincial concurre exactamente en la misma dirección.
Sin embargo, la función de seguridad en la faz pública a nivel municipal representa -por un lado- una alta responsabilidad (asumida por estos actores hace relativamente pocos años) y -por el otro- la consideración de un presupuesto indispensable para el cumplimiento de metas y objetivos en esa materia. Estas nuevas facultades son parte de la evolución (Iturburu, 1999) respecto de la gestión y la administración local securitaria. Es notorio que los municipios aumentaron su injerencia en temas de seguridad. Este proceso de responsabilización, tiene múltiples enfoques explicativos en razón del gobierno de la seguridad, que podríamos aludir tres etapas de esta relación (Binder, 2016): una primera donde frente al malestar, el intendente era un canal o nexo hacia las autoridades responsables, una segunda de carácter articular donde los municipios cooperan con la fuerza policial de manera cercana, vista como el agente de mayor importancia, mediante financiamiento; y una tercera etapa donde los gobiernos aumentan su participación activa en el diseño y ejecución de políticas. Este último punto sienta las bases para aproximarnos a la interpretación de las intervenciones securitarias que hoy en día se dan en el territorio bonaerense. Lo que se pretende aquí, en muy pocas líneas a los fines de este breve trabajo, es dar cuenta de por lo menos una corriente explicativa que ilustre la situación actora actual de un municipio bonaerense.

En la década de los noventa la seguridad se tornaba un tema crítico en la provincia de Buenos Aires, a partir del año 1997 la tasa de delitos aumenta superando a los delitos registrados en el año 1999. En el año 2002, se evidencia una preocupante alza de 2607 delitos cada 100000 habitantes, volviendo en el año 2004 a los valores anteriores al año 2000, según datos registrados por la Dirección Nacional de Políticas Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

Así fue como el municipio de General San Martín, a tono con las transformaciones en seguridad que tuvieron lugar en la mayoría de los ciento treinta y cinco partidos3 bonaerenses impuso -primero- tácticas en seguridad públicas (prevención mediante mejoras en espacios públicos, epicentro de delitos contra la vida y la propiedad: iluminación, limpiezas, erradicación de basurales, etcétera). Es importante añadir que, desde el punto de vista sociopolítico, el partido acompañó la dinámica propia de los años ochenta y mediados de los años noventa del siglo pasado, en el contexto de reestructuración del sistema político económico, social y los efectos notables de la globalización4, que de manera palpable hicieron mella en cuestiones atinentes a la inseguridad ciudadana
En todos estos años el delito sanmartiniano se había agudizado, pero la seriedad del problema (además) estaba enfocada en los mismos agentes que estaban llamados a garantizar, en nombre del Estado, la paz social. La policía obedecía a una regla informal de comportamiento que iba más allá de lo que contemplaban las reglas formales con respecto al uso de la fuerza. Las reformas policiales a partir de 1997 agudizaron algunos malestares intestinos en la misma Fuerza que se vieron reflejados en las marchas y contramarchas de los distintos gobiernos para con la administración de la seguridad, (Sirimarco, 2018).
Los municipios aparecen así como centros de concentración de la demanda pública de seguridad y espacios gubernamentales de los cuales se esperan nuevas respuestas. Sozzo (2009) sostiene que los municipios se vieron en medio de un escenario complejo, como actores principales impelidos a la acción con estrategias de prevención “situacional- ambiental”, “social” y “comunitaria” del delito, para ello debieron valerse de “guardias urbanas” o de cuerpo de vigilancia municipal ad hoc. En este sentido Marcelo Saín (2007), pese a este contexto, ha realizado aportes desde la óptica de un análisis crítico del déficit de las capacidades estatales de los gobiernos locales para hacer frente a las situaciones de violencia, delito y pequeños desórdenes urbanos que ocurren en sus jurisdicciones. A partir del año 2000 el partido de General San Martín mediante estadísticas registradas por el Centro de Procesamiento de Análisis Informático Delictual (CEPAID) del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires arrojaba una tendencia creciente en la evolución cuantitativa de ciertos delitos. Homicidios dolosos, delitos contra la propiedad y narcotráfico dieron una fuerte identidad negativa al partido tomando como parámetro los datos del registro oficial de hechos delictivos5 durante los años 2000 al 2010.

El sistema de Protección Ciudadana

Tal como lo sostiene Aguilar Villanueva (1993) ciertos acontecimientos sociales actúan como mecanismos de disparo, son iniciadores clave para introducir en la agenda de asuntos públicos, o agenda de gobierno, aquellos problemas que serán la punta de lanza para el diseño y posterior implementación de una política pública. Para el ejecutivo local, la seguridad del partido bonaerense de General San Martín fue un tema que no dio ventajas ni posibilidad ni al mismo gobierno ni mucho menos a la sociedad civil. El problema (largamente sufrido) y socialmente problematizado en sentido amplio origina una demanda sostenida a causa de una deficiente seguridad pública y una consecuente sensación de inseguridad en el apartido. En en este escenario el asunto fue (desde la década de los noventa) un problema que impactaba en distintos ámbitos, diferenciados pero interrelacionados: El estado municipal (como actor emergente en seguridad), el mercado (en una localidad que era conocida como la capital de la industria) y la sociedad civil temerosa6.

Entonces ¿De qué manera el municipio de General San Martín enfrentó la grave problemáticas securitaria?
Se trataba de gobernar la seguridad desde el municipio mismo. Según el trabajo de Dammert, la seguridad se puede entender como tener previsión, confianza y presunción de que se puede realizar determinada actividad, o simplemente tener certeza de poder realizar algo en el futuro (Dammert, 2004). Ya, en este punto, el problema de la inseguridad se había ganado el pase -indefectiblemente- a los primeros lugares de la agenda de gobierno del intendente municipal, la fase de iniciación de una política pública estaba en marcha. Un segundo momento, o fase, estaba surgiendo tras toda explicación preliminar y aproximativa que definían el punto del cual se debía partir y revertir.

Para ello, desde el año 2009 el ejecutivo municipal, con Ricardo Ivoskus en el cargo supremo del gobierno local, juntamente con la Subsecretaria de Gobierno a su cargo, habían reconfigurado la agenda de gobierno, y habiendo incluido “ese” problema en la agenda institucional, que es una condición necesaria, pero no suficiente, para que ese problema dé lugar a una política pública que intente dar la preciada solución (Tamayo Sáez, 1997), entonces debieron buscar la suficiencia mediante una policy design7, con base en “un análisis costo-beneficio de las opciones políticas a escoger” (Aguilar Villanueva, 1993).
De cara a la formulación de una política ¿Cuál es el plan para hacer frente el problema?
¿Cuál es la mejor intervención para este tipo de problemas? ¿Cuál es la causa del problema?8, ¿A qué objetivos es preciso arribar? Manuel Tamayo Sáez sostiene que la fase de formulación es una tarea exclusiva de los actores públicos, la responsabilidad sobre la decisión final y el diseño de la política permanece en manos del gobierno, y que para que una política sea pública es requisito indispensable que esté investida de legalidad, es decir, que sólo desde el ámbito público se puede formular una política pública (Tamayo Sáez, 1997). La formulación da lugar a la elección de alternativas acordes, concurrente con este análisis. El 13 de mayo de 2009, mediante ordenanza 10336 se aprueba el programa integral de protección ciudadana, suscripto por la Jefatura de Gabinete de Ministros de la provincia y las autoridades del municipio de General San Martín, en la misma fecha se aprueba (además) el convenio de colaboración institucional entre el Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires y el municipio. Este programa integral fue conocido y difundido como un Sistema de Protección Ciudadana. El ejecutivo tomó la decisión de adquirir mediante compra pública, a los efectos de conformar una flota automotor con finalidad específica, la adquisición de los primeros diez vehículos, que fueron de marca Fiat, modelo Siena, los que debieron ser acondicionados como vehículos patrulleros (con el blindaje que las normas nacionales e internacionales indicaban, con barrales, equipos de comunicación con enlace con Policía de la Provincia de Buenos Aires, ploteo de color verde en la carrocería con la inscripción visible de color blanco, en el frente y en ambos laterales, con la palabra “policía” y se adquirió en comodato quince equipos de comunicación para choferes, de la prestadora “Nextel»), y se contrató personal en situación de retiro activo provenientes de cuadros policiales y militares, un total de cuarenta choferes y cinco supervisores. A la par de ello se coordinó una tarea conjunta con el Jefe Departamental de General San Martín de la Policía de la Provincia de Buenos Aires, para que cada uno de los choferes (provistos de uniformes negros -similares al usado por los agentes provinciales- y chalecos balísticos9 conformaran un binomio con un agente policial provincial, a los que se les asignaba una zona o cuadrícula que debían realizar recorridas preventivas por espacio de doce horas. Con estos recursos y tecnología el 13 de marzo de 2010 quedó materializada la operatividad el Sistema de Protección.

En octubre de 2010, se habían comprado e instalado 83 cámaras (15 fijas y 68 domos) en los puntos que las estadísticas policiales indicaban permeables al delito, y se acondicionó una sala de monitoreo en el mismo centro comercial sanmartiniano, a dos cuadras del palacio municipal. Esta fue la primera incursión en monitoreo público en el partido de General San Martín, mediante tecnología de punta. En el año 2011 y 2012 se amplió notablemente la cantidad de espacios públicos monitoreados por este sistema.

Debemos de tener en cuenta, a esta altura, en la fase misma de la implementación, que
-en términos de Manuel Tamayo Sáez (1997), se corresponde típicamente con un modelo bottom up. La Ley 12.154 en la provincia de Buenos Aires, establece las bases jurídicas e institucionales de un sistema provincial de seguridad pública. Este sistema resulta un entramado novedoso y como característica sobresaliente mencionaremos la inclusión del pueblo bonaerense como actor relevante en la gestión de la seguridad, ya no solo el Estado se adjudica la administración de la seguridad pública, sino que abre las puertas a la participación ciudadana en cada uno de los momentos del ciclo de políticas públicas. Su reglamentación propone la creación de (por ejemplo) los Foros de Participación Ciudadana9, que orienta a la seguridad como una cuestión comunitaria, la intención de control social y rendición de cuentas en la dupla Estado-seguridad está presente. El artículo 2 de la referida ley afirma que “la seguridad pública es materia de competencia exclusiva del Estado y su mantenimiento le corresponde al Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. La seguridad pública importa para los ciudadanos, el goce y ejercicio de sus derechos, libertades y garantías constitucionales.” Esta ley alienta la participación de actores, donde el municipio de General San Martín se siente más que invitado a tener una participación, como un stakeholder privilegiado.

El Sistema de Protección Ciudadana se inscribe, desde el enfoque bottom up como concertación de actores involucrados sobre el reconocimiento del problema securitarios a nivel local, contenida en tres componentes: estrategias, participación ciudadana y financiación.

Con respecto a la evaluación, entendida como “un proceso que indaga sistemáticamente la intervención que realiza una actividad pública sobre la realidad social, con el objeto de generar un conocimiento que facilite luego la mejora de esta actividad en términos de eficacia, eficiencia y equidad” (Bertranou, 2019), resulta en una fase a la espera de su materialización. Esta indagación no cobra relevancia -solamente- en los resultados e impactos que este programa tiene en el escenario de acción, sino que resulta adecuado en todo el ciclo de esta política pública. Sin embargo, desde su implementación a la fecha, el Sistema de Protección Ciudadana no fue evaluado, y no se prevé una evaluación a corto, mediano o largo plazo. En temas de defensa y de seguridad, invocando razones estratégicas y de sensibilidad políticas, hay restricciones, configurándose lo que Bertranou (2019) llama opacidad deliberada, pese a los ingentes esfuerzos de los administradores públicos y evaluadores por sostener en Argentina una cultura de la evaluación, porque la evaluación de políticas no es un simple instrumento técnico, es también un mecanismo político de primer orden (Tamayo Sáez, 1997), máxime si se busca añadir valor agregado a los servicios de seguridad pública por medio de un programa que lleva catorce años de vigencia.

Hallazgos y limitaciones de la indagación

Uno de los notables hallazgos es la ausencia de evaluación o monitoreo de esta política de seguridad local. Si no hay evaluación, entonces, la acción sólo se remite al logro de metas, desdibujando los objetivos programados por las instituciones, y sin posibilidad de valorar la percepción de los beneficiarios de la intervención gubernamental, en este caso, la ciudadanía del partido de General San Martín. Es un proceso integral que debe ser constantemente medido (ex ante, ex post facto y monitoreado).
Pese a las bondades de la ley provincial 12.154, en términos de participación ciudadana, los foros sólo se han conformado en algunos barrios. De todos modos, es poca la información existente sobre los mecanismos de control y evaluación respecto de este Sistema de Protección Ciudadana.
Como factores limitantes en esta indagación de corte académica es, sin duda, una dificultad en la circulación de información, en materia de seguridad, existen pocos datos abiertos. Sin embargo, poder identificar qué datos se producen, quiénes los producen, por qué canales circulan, para qué y quiénes los usan o consumen es un punto relevante para las políticas públicas en seguridad. Está claro que la evidencia es clave para la elaboración y evaluación de políticas públicas, así como también para el análisis y la producción académica. Es necesariamente relevante asumir que no se puede trabajar sobre el diseño y la mejora de lo que no se conoce. Esta limitación tiene incidencias en el campo de las políticas públicas y en el académico. Así, en relación con esto último, si bien la reflexión podría focalizar en el por qué y el impacto sobre la falta/ausencia de datos, también es importante para el estudio científico generar investigaciones sobre el análisis y reconstrucción crítica sobre datos relevados y sistematizados. Un punto para considerar es la carencia (o la no publicación) de evaluaciones de programas de seguridad ciudadana a nivel local o provincial.

Consideraciones finales:

Poniendo énfasis en la evolución de delitos y las violencias, enfocando de manera especial el año 2022, cuando el Sistema de Protección Ciudadana sumaba una vigencia de 13 años, se verifica una tendencia en alza en la ocurrencia de delitos y violencias en el partido de General San Martín, cuyo registro estadístico está a cargo de la Superintendencia de Análisis Criminal del Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires, da cuenta que la localidad que aquí nos interesa, forma parte de la triada10 con más delitos prevenibles. Esta localidad contabilizó 17.739 delitos, además los robos “simples” y los robos “agravados” evidencian un crecimiento de forma sostenida desde el año 2015 (salvo en 2020 por el aislamiento social) y durante el año 2023 en San Martín el 8,6% de los ilícitos que se cometieron estaban vinculados a la violación de la ley de drogas. Como lo hemos notado hasta aquí, de manera sucinta, he referido el recorrido de una política pública de seguridad ciudadana a nivel local, cuyo escenario sigue encabezando récords negativos en materia de inseguridad, así confirmado por los elevados índices de criminalidad violenta y de sensación de inseguridad, los altos niveles de impunidad pese a contar -además- con unas de las tasas más altas de encarcelamiento según los datos de la Superintendencia de Análisis Criminal del Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires.

NOTAS

1 Quedará pendiente otro trabajo que -con profundidad- plantee los roles (que en materia de seguridad) que deben ejercer el nivel nacional y el municipal. No perderemos de vista que el mantenimiento de la seguridad de la población es prerrogativa de la Provincia de Buenos Aires. Así queda establecido en la Ley Provincial de Seguridad Pública N° 12.154.
2 La Dirección Nacional de Política Criminal era un organismo dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación que recababa, sistematizaba y publicaba todos los registros elaborados por las policías y demás fuerzas de seguridad de nuestro país. Hoy lo hace el SNIC el Sistema Nacional de Información Criminal.
3 La división política de la provincia de Buenos Aires consta de 135 partidos.
4 En este caso, cuando me refiero a la globalización, aludo a los efectos que con ella vienen, es decir: la agilidad y lo ilimitado de las comunicaciones, la nueva concepción de la cultura, la versatilidad de las costumbres, la diversificación de los delitos, la transnacionalización del crimen complejo, etcétera.
5 En el CEPAID
6 Villa 18, Villa La Rana, Villa 9 de Julio y Villa Zagala son barrios que fueron señalados en numerosas denuncias de vecinos como base de operaciones de redes de narcotráfico, según la Oficina de Operaciones de Estación Departamental San Martín
7 El policy design, en particular el texto “De la Teoría Social al Diseño de Políticas” (1984) abrió el campo de discusión en torno a una concepción de diseño que siempre se halló implícita bajo diversas denominaciones en la obra de autores como Harold Lasswell (1902-1978) y otros pioneros del estudio de las Políticas Públicas.
8 Responder estas preguntas demandas complejas y profundas respuestas que excederán a los alcances de este trabajo, pero me referiré a dimensiones descriptivas que aluden a factores causales: Desigualdad económico-social: En efecto, el crecimiento económico en los años noventa no frenó la pobreza, sino todo lo contrario. Desde hace años asociada a la marginalidad, se extiende ahora a un estrato híbrido, el de los «nuevos pobres» (Prévôt Schapira, 2002), crisis institucional en la Policía de la provincia de Buenos Aires, tráfico ilegal de armas y de drogas y delincuencia organizada
9 La ley establece tres tipos de foros: Departamentales, Municipales y Vecinales. En cada caso, en estos espacios se efectivizan la participación comunitaria.
10 La Matanza, Quilmes y General San Martín son los tres partidos bonaerenses cuyas estadísticas los colocan en los primeros puestos de un ranking estadísticos de delitos prevenibles.

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